Специальность: 12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов
Шерснева Екатерина Юрьевна
Москва - 2014
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Винокуров Александр Юрьевич
Официальные оппоненты: Залужный Александр Гаврилович доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации", профессор кафедры национальной безопасности
Калугина Оксана Викторовна кандидат юридических наук, прокуратура Кемеровской области, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики управления по надзору за исполнением федерального законодательства
Ведущая организация: ФГКВОУ ВПО "Военный университет" Министерства обороны Российской Федерации
Защита состоится 23 декабря 2014 года в 16 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 22 октября 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета С.С. Харитонов
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин на заседании Президиума Государственного совета "О повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации" 11 апреля 2013 г., "Россия - крупнейшая лесная держава. Самые мощные зелёные "лёгкие" Земли. Можно сказать, что это ключевой фактор поддержания экологического равновесия на планете. Такое глобальное значение российского леса умножает нашу ответственность по его сохранению и воспроизводству, тем более что он является экологическим каркасом для всей нашей планеты, колоссальным ресурсом для экономики, для экономического роста, для повышения благосостояния и укрепления здоровья наших граждан. При этом ключевое значение имеет охрана, защита и воспроизводство леса"1.
"Леса занимают 69 процентов территории России, это 25 процентов, четверть мирового лесного покрова"2.
По данным причинам и в связи с провозглашением России себя правовым государством вопрос об охране и защите лесов является одним из наиболее приоритетных в экологической политике нашего государства и приобрел особую значимость. Построение правового государства немыслимо без соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе права человека на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации.
Для России леса представляют собой особое национальное богатство.
Они являются одним из ключевых факторов сохранения благоприятной среды жизни граждан, социально-экономического и культурного развития. Лесам принадлежит исключительная роль в жизни коренного и местного сельского аселения страны. Они являются особой культурной, социальной, экологической и экономической ценностью.
При этом Российская Федерация принадлежит к группе стран мира с наихудшей экологической ситуацией в данной сфере. Повсеместно нерационально и варварски вырубаются леса, ежегодно огромные площади лесного фонда уничтожаются лесными пожарами. Так, по данным Рослесхоза всего в 2013 г. возникло 10 000 лесных пожаров общей площадью 1,3 млн. га лесного фонда 1. По сведениям ГИАЦ МВД России в 2000 г. было зарегистрировано 7 514 фактов незаконных рубок, а в 2013 г. такой показатель был зафиксирован на уровне 14 640 преступлений 2.
"Лес нужно спасать и от незаконных вырубок. В последние пять лет они увеличились на 66 %, их объёмы по-прежнему колоссальные"3.
Опыт реализации публичного интереса при охране и защите лесов в ряде зарубежных стран (Китай, ряд Европейских государств и др.) показывает, что преодоление негативных явлений и решение важных экологических проблем через развитие института охраны и защиты лесов не может быть расценено как явление одномоментное, что, в свою очередь определяет в качестве одной из важнейших государственных задач текущего и будущего уровней обеспечение законности в рассматриваемой сфере.
Состояние лесов во многом зависит от того, как исполняются законы об их защите и охране. Иначе говоря, точное исполнение законодательства в данной сфере всеми органами, должностными лицами, руководителями хозяйствующих субъектов, предпринимателями, общественными организациями и гражданами способствует оздоровлению лесов и окружающей среды и повышению экологической безопасности.
Однако, практика работы органов прокуратуры, природоохранных органов, правоохранительных органов свидетельствует о том, что повсеместно выявляются факты нарушения соответствующих законов. Как следствие, это приводит к загрязнению окружающей среды, истощению и уничтожению лесов, причинению существенного экономического и экологического вреда в виде негативных, зачастую необратимых последствий и представляет нередко непосредственную опасность для здоровья и жизни человека.
Данный тезис подтверждают ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, публикуемые ранее Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды, а ныне Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. лес законодательство защита
По мнению многих специалистов, обезлесение относится к экологическим явлениям, представляющим серьезную опасность для человечества и требующим безотлагательных и эффективных действий, направленных на их устранение 1.
Таким образом, обеспечение сохранности лесных ресурсов является одной из серьезных экологических и экономических проблем Российской Федерации.
В связи с этим и в силу задач, определенных Федеральным законом от 17.01.1992№2202-1"ОпрокуратуреРоссийскойФедерации"2, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации 3, надзор за исполнением законов об охране и защите
1 См.: приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 10.02.2011 № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и последствий", от 01.04.2014 № 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании"; указания Генерального прокурора РФ от 11.05.2011 № 127/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров", от 09.06.2014 № 307/36 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере лесопользования; совместное указание Генерального прокурора РФ, МВД России и Рослесхоза от 14.05.1997 № 25/7 "Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы".
Предпринимаемые в последнее время меры по укреплению законности в сфере охраны и защиты лесов, включая введение Рослесхозом Функциональной подсистемы охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и болезней леса 1, наличие подразделения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - Отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере, логически отвечающего за вопросы надзора за исполнением законов об охране и защите лесов и др., свидетельствуют о поиске мер по повышению эффективности существующего правозащитного механизма.
При этом деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере правоотношений, учитывая постановку вопроса о выдвижении ее в число приоритетных направлений, нуждается в совершенствовании.
Для успешного осуществления практической деятельности по реализации механизма воздействия органов прокуратуры на состояние законности в сфере охраны и защиты лесов необходимо проведение систематической и глубокой научной проработки наиболее важных аспектов. Указанное свидетельствует о потребности в изучении проблемных вопросов, в том числе препятствующих повышению эффективности надзорной деятельности, и о необходимости выработки теоретических и методологических основ ее осуществления, имеющих целью воздействие надзорной практики прокуроров на состояние законности в области охраны и защиты лесов.
Вышеуказанные обстоятельства предопределяют актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере ранее исследовались в кандидатских диссертациях Агеева А.А. "Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации" (1998 г.), Виноградова В.П. "Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна" (1999 г.), Винокурова А.Ю. "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства" (2000 г.), Дарбиняна А.А. "Прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами" (2013 г.), Добрецова Д.Г. "Прокурорский надзор как средство защиты экологических прав человека и гражданина" (2002 г.), Иванова В.Е. "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации" (2006 г.), Кириченко С.Г. "Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства" (2003 г.), Пустоваловой О.А. "Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства" (2011 г.).
Весомый вклад в систему знаний о природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации внесен докторской диссертацией Винокурова А.Ю. "Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации" (2006 г.).
Однако до сих пор отсутствуют диссертационные разработки по вопросам осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов, повышения его эффективности, совершенствования методологической базы, выработки представлений о его соответствии современным сложившимся условиям, что обусловило актуальность и необходимость проведения настоящего исследования.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов об охране и защите лесов.
Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов об охране и защите лесов;
совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере охраны и защиты лесов, и вопросы осуществления прокурорского надзора в данной сфере; общие закономерности и специфика организации и осуществления надзора на данном направлении; труды ученых, относящиеся к теме исследования.
Целью исследования является разработка теоретико-правовых положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов, выработка предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере охраны и защиты лесов, как обязательного компонента среди направлений повышения эффективности надзорной деятельности прокуроров.
Достижение поставленной цели предопределило решение следующих основных задач исследования:
1) изучение нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны и защиты лесов, выявление пробелов и предложение путей их устранения;
2) определение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере охраны и защиты лесов, в целях конкретизации этих органов, как объектов прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов;
3) исследование сущности прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов и его правовой основы, уточнение его предмета, пределов и задач;