7. Разработанный автором проект указания Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов".
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы, положения и предложения научно-прикладного характера могут быть охарактеризованы как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением законов об охране и защите лесов. Сформулированные положения могут быть использованы при дальнейших теоретических исследованиях актуальных вопросов прокурорского надзора, подготовке научных и методических пособий для прокуроров.
Практическая значимость исследования определяется возможностью применения полученных диссертантом научно обоснованных выводов, предложенных практических рекомендаций в ходе непосредственной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов, при разработке частных методических рекомендаций по его осуществлению, а также в учебном процессе при обучении студентов по дисциплине "Прокурорский надзор", в системе повышения квалификации прокурорских работников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и положения исследования изложены в 10 научных работах, в том числе в 4 статьях, опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.
Положения и выводы диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях: "Обеспечение законности в Российской Федерации" (г. Москва, 2011 г.), "Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых" - IV научно-практическая конференция молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры РФ (г. Москва, 2012 г.), "Обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации" (г. Москва, 2012 г.), "Сотрудничество государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией: проблемы и перспективы" (г. Москва, 2013 г.), "Судебная экспертиза в парадигме российской науки (к 85-летию Ю.Г. Корухова)" (г. Москва, 2013 г.), "Прокурорская деятельность: вопросы теории и практики" (г. Москва, 2014 г.).
Результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались в отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, внедрены и использованы в: практике работы прокуратуры Московской области (Акт о внедрении от 15.09.2014) и прокуратуры Хабаровского края (Акт о внедрении от 30.09.2014); учебном процессе при проведении занятий на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Акт о внедрении от 02.07.2014); в практике работы Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края (Акт о внедрении от 30.09.2014).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 8 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Основное содержание работы
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности темы, раскрыты методологические, нормативные и эмпирические основы проведенного изыскания, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Первая глава "Теоретические и правовые основы деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов об охране и защите лесов" состоит из трех параграфов.
Первый параграф "Правовое регулирование отношений в сфере охраны и защиты лесов" посвящен рассмотрению нормативных правовых актов в указанной сфере.
Установлено, что в последнее время законодательная база в сфере охраны и защиты лесов непрерывно обновляется, представляя собой довольно сложную систему законов, подзаконных нормативных правовых актов и ведомственных документов.
Автором проанализированы положения актов Российской Федерации и международных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны и защиты лесов. На основе анализа обозначены пробелы и коллизии правового регулирования, предложены пути их устранения.
Так, диссертантом установлено, что одним из серьезных недостатков Лесного кодекса Российской Федерации является отсутствие законодательного закрепления понятия "лес". Неясность ключевого для регулирования лесных отношений термина, по мнению автора, приводит в процессе реализации норм к появлению разных подходов к определению леса, что, в свою очередь, препятствует установлению однозначного правового режима охраны и защиты лесов в Российской Федерации.
Другим пробелом Лесного кодекса Российской Федерации - основополагающего законодательного акта в области охраны и защиты лесов является отсутствие понятия "незаконная рубка лесных насаждений", отсутствие в Кодексе положений об охране лесов от незаконных рубок лесных насаждений и, соответственно, утвержденного перечня мероприятий, осуществляемых в целях охраны лесов от незаконных рубок.
Указанные недостатки правового регулирования, по мнению автора, создают проблемы при обеспечении законности в данной сфере.
Одной из основных причин имеющихся в Кодексе недостатков автор называет подготовку его проекта специально не уполномоченным в сфере использования и охраны лесов государственным органом - Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
На основе анализа положений Конституции Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации диссертантом сформулирован вывод о том, что правовое регулирование в сфере охраны и защиты лесов находится в ведении Российской Федерации и ее субъектов, что необходимо учитывать при проведении прокурорами проверок исполнения законов об охране и защите лесов.
Во втором параграфе "Государственные и муниципальные органы, осуществляющие управление в сфере охраны и защиты лесов, как объекты прокурорского надзора за исполнением законов" диссертантом обозначены поднадзорные органам прокуратуры соответствующие органы, установлена их компетенция в сфере охраны и защиты лесов.
Автор приходит к выводу, что имеется дифференциация данных органов в зависимости от уровня власти. Действующий Лесной кодекс Российской Федерации выделяет полномочия органов трех уровней власти: федерального, регионального и местного. Указанная конструкция положена в основу исследования органов, осуществляющих управление в сфере охраны и защиты лесов.
Исследование позволило выявить ряд особенностей и проблем в реализации отдельных полномочий в сфере охраны и защиты лесов. Например, автор полагает, что действующее законодательство Российской Федерации определяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации как основных участников лесных правоотношений.
Установлено, что для изменения критической ситуации, сложившейся в сфере охраны и защиты лесов, необходимо в полном объеме восстановить государственную лесную охрану в виде самостоятельного федерального ведомства, с адекватной численностью инспекторов, для которых охрана лесов должна являться единственной функцией, а также систему "Авиалесоохраны", повысить статус лесничих, улучшить их материальное обеспечение и техническое оснащение.
Необходимо закрепить в Лесном кодексе Российской Федерации наличие лесных сторожей (лесников), обеспечивающих охрану лесов от имени собственника - государства. Действующий Кодекс предусматривает осуществление государственного лесного надзора, но это в функциональном плане принципиально отличается от охраны лесов. Надзор подразумевает выборочные плановые или внеплановые проверки, но не предусматривают наличие в лесу сторожа - лесника.
Третий параграф "Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов" посвящен рассмотрению предмета прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов и пределов его осуществления, а также задачам надзорной деятельности в рассматриваемой сфере.
Автором проведен анализ существующих в науке точек зрения о предмете прокурорского надзора. С учетом ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 2 Лесного кодекса Российской Федерации, определяющей понятие "лесное законодательство" в узком смысле, т.е. состоящее из указанного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, диссертантом сделан вывод, что такое понимание законодателем "лесного законодательства" полностью соответствует традиционному предмету надзора за исполнением законов. При этом, учитывая требования ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", автором обосновывается необходимость включения в предмет прокурорского надзора в рассматриваемой сфере вопросов исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны и защиты лесов.
На основе проведенного анализа диссертант выделяет особенность прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов -прокурор одновременно надзирает за законностью и законов субъектов Российской Федерации, и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также за их исполнением.
Рассматривая категорию "пределы надзора", автор анализирует имеющиеся точки зрения ученых и с учетом ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также результатов опроса прокурорских работников (64,6 % из которых указывают на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (лесохозяйствующих субъектов), как на наиболее часто являющихся объектами прокурорских проверок за исполнением законов об охране и защите лесов, и 73,7 % опрошенных - на органы, осуществляющие управление в указанной сфере) полагает, что органы прокуратуры в значительной степени выполняют работу, которую призваны выполнять органы, специально уполномоченные в сфере охраны и защиты лесов, и указанную практику необходимо менять.
Вторая глава "Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов" состоит из трех параграфов, в которых раскрываются организационные аспекты надзорной деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере.
Первый параграф "Состояние прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов. Типичные нарушения законов, выявляемые органами прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов в данной сфере" посвящен изучению состояния и динамики правонарушаемости в сфере охраны и защиты лесов, принимаемых в связи с этим мер прокурорского реагирования, характеризующих состояние прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Автором проведен сравнительный анализ статистических отчетов прокурорского надзора по формам "П", "ОН" и "К" за период 2008 - 2013 гг. (исследуемый период: с 2008 г. - год появления строки отчетности, позволяющей анализировать статистические данные о работе прокурора в сфере лесопользования). Установлена устойчивая тенденция роста числа выявляемых органами прокуратуры нарушений законов в исследуемой сфере. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Красноярском и Приморском краях) данный показатель вырос в несколько раз.
В результате проведенного анализа отчетов прокуроров автором обозначен ряд объективных причин, которые влияют на количество выявляемых органами прокуратуры нарушений в сфере лесопользования в зависимости от региона:
природно-климатические и территориальные особенности; площадь лесов, находящихся в обслуживании у лесничих из расчета на одного лесничего.
В целях совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов автором предложена типологизация нарушений законов в данной сфере.
Во втором параграфе "Содержание организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов" обозначена важность организации работы по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов и на основе анализа научных исследований по вопросам организации работы органов прокуратуры указаны элементы организации.
При этом автором раскрыты элементы организации, которые имеют ключевое значение для организации прокурорского надзора в сфере охраны и защиты лесов: информационно-аналитическая работа, которая, по мнению автора, является первоначальным этапом организации прокурорского надзора; разграничение компетенции между территориальными и природоохранными прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов об охране и защите лесов.
Диссертант приходит к выводу, обусловленному реализацией мероприятий Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации и государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)", что в настоящее время наиболее оперативным и рациональным способом ознакомления с текущей ситуацией на поднадзорной территории, получения необходимой информации прокурорами является использование сети "Интернет". Обозначаются имеющиеся при этом место проблемные вопросы, в том числе отсутствие своевременной актуализации необходимой прокурору информации.