4) изучение состояния прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов за 2008-2013 гг.;
5) исследование содержания организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов, имеющих особое значение в организации надзора в данной сфере;
6) рассмотрение особенностей применения прокурорами полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов об охране и защите лесов;
7) формулирование выводов и предложений по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов на основе проведенного исследования.
Методологическая основа исследования представлена группами общенаучных (анализ, синтез, диалектический метод, индукция, дедукция, обобщение) и частнонаучных методов научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, системно-структурный анализ, социологические методы (анкетирование прокурорских работников); контент-анализ докладных записок прокуроров, организационно-распорядительных и информационно-аналитических документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, публикаций в средствах массовой информации, в том числе размещенных в сети "Интернет")).
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, включая Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых:
- в области теории государства и права, конституционного и административного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, А.В. Мелехина, В.С. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича и др.; в области теории прокурорского надзора: Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, Н.Н. Карпова, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, Н.В. Муравьева, А.Я. Мыцыкова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, А.Я. Сухарева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.;
- в области теории прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере: А.А. Агеева, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.А. Дарбиняна, Д.Г. Добрецова, В.Е. Иванова, С.Г. Кириченко, О.А. Пустоваловой, Н.В. Сусловой и др.;
- в области лесного, природоресурсного и экологического права: работы Е.Н. Абаниной, В.О. Артамоновой, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.К. Быковского, Э.У. Галишина, А.П. Демина, О.А. Зиновьевой, Ж.Б. Ивановой, Д.Н. Конокотина, О.И. Крассова, Ф.Т. Латыпова, А.А. Лачина, Д.В. Малышева, Е.Н. Пугач, М.О. Тяпкина, Н.И. Хлуденевой, Ю.И. Шуплецовой и других авторов, в которых рассматриваются различные аспекты охраны и защиты лесов.
Эмпирической основой исследования послужили результаты проведенных автором за период 2010-2013 гг. обобщений более 170 докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры; данных ведомственной статистической отчетности о состоянии надзора в сфере лесопользования и охраны и защиты лесов за период 2008-2013 гг. по формам "П", "ОН", "К"; информаций о проведенных проверках и принятых актах прокурорского реагирования в сфере охраны и защиты лесов, в том числе размещенных на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Российской Федерации за период 2010-2013 гг.; информационно - аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации; результаты опроса 261 прокурорского работника из более чем 20 субъектов Российской Федерации, в том числе 90 работников межрайонных природоохранных прокуратур, проходивших обучение на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2012-2013 гг., по проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов.
Так же автором проанализированы ежегодные "Доклады о состоянии и использовании лесов Российской Федерации", опубликованные на официальном сайте Рослесхоза за период 2010-2013 гг.; данные Государственного лесного реестра за период 2010-2013 гг.; формы статистической отчетности, содержащие сведения об охране и защите лесов, размещенные на официальном сайте Росстата за период 2007-2012 гг.; данные ежегодных отчетов об использовании органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий за период 2010-2013 гг.; другие сведения о работе органов публичной власти, реализующих полномочия в сфере охраны и защиты лесов, опубликованные за период 2007-2013 гг. в периодической печати и размещенные на официальных сайтах в сети Интернет.
Изучались материалы административной и судебной практики по теме диссертации.
Кроме того, автором использован личный опыт надзорной работы в органах прокуратуры Красноярского края.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором рассмотрена совокупность теоретических, методологических и практических вопросов, касающихся сущности, содержания и особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов.
В работе сформулирована авторская позиция в отношении предмета прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов;
конкретизированы цели и задачи надзорной деятельности; проанализирована правоприменительная практика, дана оценка состояния надзора за исполнением законов в исследуемой в сфере. На основе результатов изучения материалов прокурорских проверок и проведенного анкетирования систематизированы типичные нарушения законов в сфере охраны и защиты лесов.
Автором подготовлены предложения по внесению изменений в федеральное законодательство и организационно - распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора по обеспечению законности в сфере охраны и защиты лесов.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов в настоящее время является приоритетным направлением в рамках надзора за исполнением законов в экологической сфере, что обусловлено низким состоянием законности и не отвечающим ему качеством работы системы органов, осуществляющих управление вопросами охраны и защиты лесов. Приоритетность надзора подчеркивается в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, ориентирующих нижестоящих прокуроров на повышение его эффективности.
2. Для целей конкретизации сферы общественных отношений, обеспечивать законность в которой призваны прокуроры, автором сформулировано определение охраны и защиты лесов - как комплекса организационных, правовых и других мер, направленных на сохранение лесов, осуществляемое путем охраны лесов от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами), от незаконных рубок и от иного негативного воздействия, а также направленных на защиту лесов от вредных организмов, и осуществляемых, в том числе, с помощью применения мер юридической ответственности.
3. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов, как вид государственной деятельности, представляет деятельность специально уполномоченных государственных органов - органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в сфере охраны и защиты лесов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
4. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов составляют:
- соблюдение положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих основы охраны и защиты лесов, и исполнение законов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны и защиты лесов, органами, организациями, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также соответствие указанным законам правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере охраны и защиты лесов, издаваемых соответствующими органами, организациями и лицами.
В предмет надзора также входит исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны и защиты лесов;
- соответствие Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам охраны и защиты лесов;
- соблюдение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного лесного надзора (лесной охраны) и муниципального лесного контроля.
5. В целях совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов автором предложена классификация типичных нарушений законов в данной сфере:
1) нарушения в сфере охраны лесов от пожаров;
2) нарушения в сфере охраны лесов от незаконных рубок;
3) нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации при выделении и расходовании средств на осуществление мероприятий по охране и защите лесов, а также законодательства в сфере проведения и исполнения государственных (муниципальных) заказов;
4) нарушения законов в сфере защиты лесов от вредных организмов;
5) нарушения законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (лесопользователей) органами, уполномоченными на осуществление государственного лесного надзора и муниципального лесного контроля;
6) нарушения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере охраны и защиты лесов;
7) нарушения законности при издании нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правоотношений;
8) нарушения надлежащего исполнения закрепленных в ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
9) иные нарушения в области охраны и защиты лесов:
- загрязнения лесов бытовыми отходами;
- нарушения законов об охране и защите лесов при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
6. В целях более оптимального нормативного упорядочения общественных отношений в сфере охраны и защиты лесов, на обеспечение законности в которой направлена надзорная деятельность прокуроров, диссертантом предлагается:
а) дополнить ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации положениями о закреплении охраны лесов от незаконных рубок и о необходимости разработки и утверждения перечня мероприятий, осуществляемых в целях охраны лесов от незаконных рубок органом, уполномоченным по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны природных ресурсов;
б) дополнить главу 3 Лесного кодекса Российской Федерации следующим определением: "незаконная рубка представляет собой рубку лесных насаждений, деревьев, кустарников, лиан без разрешительных документов, то есть документов, подтверждающих происхождение и легальность древесины (договора аренды лесных участков, договора купли-продажи лесных насаждений, иных правовых оснований), или рубку по вышеперечисленным разрешительным документам, выданным с нарушением действующих правил, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников, лиан, как указано в разрешительных документах, до или после установленных в разрешительных документах сроков рубки, рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке, или после вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права пользования лесным участком";
в) внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.2012 № 69 "О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктов, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров", определяющие необходимый объем сил и средств и их видов (количество техники, оборудования, противопожарного снаряжения и иных средств тушения лесных пожаров) для получения лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров, установив взаимосвязь объемов имеющегося имущества с площадями лесов, на которых с его использованием допускается тушение лесных пожаров.