Аннотация
Исследуются искажения пропорциональности представительства политических интересов избирателей при использовании пропорциональной и смешанной избирательных систем на региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации. Особое внимание уделяется случаям «сфабрикованного большинства», когда партия-лидер, получая менее 50% голосов по единому избирательному округу, завоевывает более 50% мандатов, что приводит к нарушению воли избирателей. Исследуется роль в создании эффекта «сфабрикованного большинства» голосования против всех списков кандидатов, заградительного барьера, методики распределения мандатов и мажоритарной составляющей смешанной системы. Показано, что в рамках пропорциональной избирательной системы решающую роль в создании эффекта «сфабрикованного большинства» играют заградительный барьер, превышающий 3%, и метод делителей Империали. Однако наибольшую роль в создании эффекта «сфабрикованного большинства» играет мажоритарная составляющая смешанной системы. Сделан вывод о необходимости отказа от смешанной несвязанной избирательной системы. В качестве альтернативы предлагается смешанная связанная система, аналогичная применяемой в Германии. Ключевые слова: избирательная система, региональные выборы, муниципальные выборы, электоральная статистика, легитимность, выборы депутатов, «сфабрикованное большинство», индексы диспропорциональности, заградительный барьер, распределение мандатов
пропорциональная смешанная избирательная система
Abstract
The author studies distortions of proportion in representation of political interests of elections with the use of proportionate and mixed election systems in regional and municipal elections in the Russian Federation. Much attention is paid to the situations of «fabricated majority» of persons voting against all candidates, when a leading party has more than 50% of mandates, while having less than 50% votes in a united election district. The author studies the roles of voting «against all candidates», threshold, allocation of deputy seats in a majority element of a mixed election system in formation of the «fabricated majority» effect. It is shown that within a proportionate election system the leading role belongs to the threshold above 3 per cent and the Imperiali divider method. However, majority element of a mixed system plays the greatest role in the formation of «fabricated majority». The author concludes that it is necessary to abolish the mixed unbound election system. As an alternative he offers a mixed bound system, which is analogous to the system used in Germany.
Keywords:
election system, regional elections, municipal elections, electoral statistics, legitimacy, elections of the deputies, fabricated majoirity, disproportionality indexes, threshold, allocation of deputy seats
Введение
Принято считать, что избирательной системе России в 2013 году исполняется 20 лет [22]. Однако за эти годы правила проведения выборов в нашей стране не только не стабилизировались, но напротив - в последние годы они меняются особенно интенсивно [21]. Это относится и к избирательной системе в узком смысле данного понятия - причем на всех трех уровнях выборов. Так, в 2005 году на выборах в Государственную Думу смешанная несвязанная избирательная система была заменена на полностью пропорциональную, а в настоящее время готовится ко второму чтению законопроект о возврате к смешанной несвязанной системе.
На региональных выборах федеральное законодательство обязало с 2003 года использовать смешанную или пропорциональную систему. При этом с декабря 2003 года до конца 2006 года региональные парламенты избирались исключительно по смешанной несвязанной системе (особый случай - Свердловская область, где до 2010 года одна палата избиралась по пропорциональной системе, а другая - по мажоритарной). В 2007 - 2010 годах 11 регионов перешли на полностью пропорциональную систему, затем этот процесс остановился, и уже один из этих 11 регионов (Московская область) вернулся к смешанной системе [12, 14, 17].
На муниципальном уровне до 2011 года внедрение пропорциональной и смешанной систем проходило в основном по инициативе региональных законодателей [13]. В 2011 году был принят федеральный закон, обязавший избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов в представительные органы городских округов и муниципальных районов с числом депутатов не менее 20. В том же году было принято постановление Конституционного Суда РФ, признавшее не соответствующим Конституции РФ использование пропорциональной и смешанной систем в небольших поселениях [19]. В силу этих обстоятельств и по ряду других причин в настоящее время продолжается внедрение смешанной несвязанной системы на уровне городских округов и муниципальных районов, в то время как внедрение полностью пропорциональной системы в основном остановилось.
Таким образом, тенденция последних лет - преобладание смешанной несвязанной системы на всех уровнях, кроме поселений. Между тем, эта система обладает, помимо достоинств, определенными недостатками. Здесь важно вспомнить, что главное достоинство пропорциональной избирательной системы в том, что мандаты между партийными списками распределяются пропорционально политическим предпочтениям избирателей, и это в идеале позволяет обеспечить адекватное представительство политических интересов избирателей в парламенте. Смешанная система призвана соединить достоинства пропорциональной и мажоритарной систем, однако в случае смешанной несвязанной системы, когда результаты по пропорциональной и мажоритарной составляющим определяются раздельно, главное достоинство пропорциональной системы обычно теряется. В настоящей статье показано, как это происходит, на многочисленных примерах российских региональных и муниципальных выборов.
Пропорциональность и ее искажения
Идеальная пропорциональность представительства практически недостижима, поскольку для этого в подавляющем большинстве случаев партии должны получать дробное число мандатов, а на практике число мандатов должно быть целым. Для того чтобы в любом случае распределить целые числа мандатов, существует ряд методов пропорционального распределения, которые дают большее или меньшее приближение к пропорциональности и соответственно меньшие или большие ее искажения. Как показал анализ, наилучшее приближение к пропорциональности обеспечивает метод Хэйра-Нимейера (метод наибольшего остатка), а наихудшее из известных методов - метод делителей Империали, который искажает пропорциональность настолько, что его уже нельзя считать методом пропорционального распределения [10, 16].
Другой источник искажения пропорциональности связан с «потерей» голосов. Главной причиной такой потери обычно является заградительный барьер, который отсекает от распределения мандатов партии, получившие поддержку избирателей ниже определенного уровня. На российских выборах до 2006 года существовал также специфический источник «потери» голосов - голосование «против всех». Часть избирателей таким образом выражали свою позицию, но эта позиция не могла быть трансформирована в мандаты.
Аналогичную роль могут играть недействительные бюллетени, однако к ним, по нашему мнению, подход должен быть иным. В отличие от голосования «против всех» недействительные бюллетени нельзя считать ясным выражением позиции избирателей, и поэтому их правильнее всего не учитывать при анализе искажения пропорциональности. Поэтому в данном исследовании мы будем считать проценты не от числа проголосовавших избирателей, как это принято в российской официальной электоральной статистике, а от числа действительных бюллетеней.
При использовании смешанной несвязанной системы мажоритарная составляющая может вносить дополнительные искажения. Известно, что мажоритарная система редко обеспечивает адекватное представительство: обычно она дает значительные преимущества той партии, которая может обеспечить себе относительное большинство голосов в большей части округов. При механическом соединении пропорциональной и мажоритарной частей (как это происходит при смешанной несвязанной системе) пропорциональность искажается в пользу такой партии - и в тем большей степени, чем больше доля мажоритарной части.
Для оценки искажений пропорциональности можно использовать разные подходы. Так, существует ряд числовых индексов диспропорциональности [1, 4], среди них наиболее адекватным, с нашей точки зрения, является индекс Лузмора-Хэнби, который равен полусумме модулей разности доли мест в парламенте и доли голосов избирателей, полученных каждой партией: У|vi /V - mi /M | / 2, где vi - число голосов, полученных i -й партией, V - число действительных голосов, mi - число мандатов, доставшееся i -й партии, M - число распределяемых мандатов.
Однако эти количественные индексы не учитывают один качественный момент. В случае искажения пропорциональности возможна ситуация, когда партия, за которую проголосовало меньшинство избирателей, получает большинство мандатов. Тем самым происходит уже не просто искажение пропорциональности, но искажение принципа народовластия, зафиксированного в международных документах (начиная со Всеобщей декларации прав человека) и в Конституции РФ. Действительно, партия, получившая большинство мандатов, имеет возможность принимать решения без оглядки на позицию других партий; и если эта партия не получила поддержки большинства избирателей, она по сути будет проводить политику вопреки воле большинства народа.
Такая ситуация получила у политологов название «сфабрикованное большинство» [2, 6]. В работе Г. В. Голосова [6]обсуждалось данное явление на примере выборов в Государственную Думу 2003 года. Однако российские региональные и муниципальные выборы последних лет дают многочисленные и более четкие примеры «сфабрикованного большинства». Обсуждению этих примеров и выявлению причин такого явления посвящены следующие главы настоящей статьи.
«Сфабрикованное большинство» на региональных и муниципальных выборах
В короткой истории систематического проведения региональных выборов по пропорциональной и смешанной системам выделяются отдельные периоды, отличающиеся как институциональными факторами, так и результатами [14]. Первый период: декабрь 2003 года - май 2005 года (32 кампании), когда допускались избирательные блоки и не было массового применения технологии «паровозов»; второй период: октябрь 2005 года - апрель 2007 года (45 кампаний) ; третий период: декабрь 2007 года - октябрь 2009 года (37 кампаний) - время наибольшего успеха «Единой России» после того, как ее список на выборах в Государственную Думу возглавил В. В. Путин; четвертый период: март 2010 года - март 2011 года (26 кампаний) ; пятый период: декабрь 2011 года - октябрь 2012 года (33 кампании), когда поддержка «Единой России» снизилась.
В первый период «Единая Россия» получила абсолютное большинство всего в 6 регионах, в 21 регионе она имела относительное большинство и в 5 заняла второе место. При этом ситуация «сфабрикованного большинства» проявилась в полной мере только в двух регионах - республиках Калмыкия и Марий Эл; еще в двух регионах (Вологодской и Свердловской областях), где выборы проводились в порядке ротации, можно говорить о «сфабрикованном большинстве» в той половине депутатского корпуса, которая была избрана на этих выборах.
Во второй период «Единая Россия» получила абсолютное большинство (от числа действительных бюллетеней) уже в 14 регионах, в 30 у нее было относительное большинство и лишь в одном - второе место. В этот период ситуация «сфабрикованного большинства» стала скорее правилом, чем исключением: она проявилась в 19 регионах, то есть в большей части случаев, когда у «Единой России» было относительное большинство.
В третий период у «Единой России» относительное большинство (от числа действительных бюллетеней) было лишь в Ненецком автономном округе, где также проявилось явление «сфабрикованного большинства».
В четвертый период у «Единой России» было абсолютное большинство в 14 регионах и относительное - в 12. Из них «сфабрикованное большинство» получилось в 10.
В пятый период «Единая Россия» получила абсолютное большинство лишь в 11 регионах, а относительное - в 22. И вновь «сфабрикованное большинство» - правило, а не исключение - 19 случаев.
Таким образом, за весь период с декабря 2003 года по октябрь 2012 года из 173 кампаний «сфабрикованное большинство» имело место в 51 (не считая ротационных выборов 2003 года в Вологодской области и 2004 года в Свердловской).
Количество муниципальных выборов, прошедших по пропорциональной или смешанной системе, составляет уже около тысячи. Поэтому мы в своем анализе ограничимся только выборами в административных центрах регионов, число которых за период с декабря 2003 года достигло 52.
Выборы в региональных центрах обычно более плюралистичны: даже в период 2008 - 2009 годов, когда, как отмечалось выше, на региональных выборах «Единая Россия» почти повсеместно получала абсолютное большинство голосов, в большей части региональных центров она довольствовалась относительным большинством.
В целом из 52 кампаний «Единая Россия» имела абсолютное большинство (от числа действительных бюллетеней) только в 23, в 26 у нее было относительное большинство, еще в трех она заняла второе место (из них в одном - в составе избирательного блока). При этом в 17 случаях проявилась ситуация «сфабрикованного большинства».
Искажение представительства в рамках пропорциональной системы
Итак, нами выявлены 68 случаев «сфабрикованного большинства». Однако лишь один из них (выборы в Ненецком АО в 2009 году) относится к применению полностью пропорциональной системы плюс два случая ротационных выборов 2003 - 2004 годов, в остальных случаях использовалась смешанная система. Это связано не только с тем, что при пропорциональной системе меньше возможности для искажений, чем при смешанной. В целом полностью пропорциональная система использовалась на российских выборах в рассматриваемый период реже, чем смешанная: на региональных выборах всего в 20 случаях из 173, а на выборах в административных центрах регионов в 14 из 52. Кроме того, пик использования этой системы пришелся на период, когда «Единая Россия» получала почти повсеместно абсолютное большинство голосов, да и использовалась она преимущественно в регионах доминирования «Единой России».
Тем не менее, помимо трех отмеченных выше случаев мы выявили еще 19 кампаний, где «Единая Россия» получила менее 50% голосов, но по пропорциональной составляющей смешанной системы ей досталось более половины мандатов.
Как отмечалось выше, искажения при пропорциональной системе возможны за счет голосования «против всех», заградительного барьера и методики распределения мандатов. Далее мы проанализируем влияние этих факторов для выявленных нами 22 случаев.