Курсовая работа: Публичная власть, причины возникновения публичной власти

Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов. Регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации^[26].

Вариант II Одноуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления

Данный вариант реализован в 22 субъектах Российской Федерации.

Под двухуровневой структурой местного самоуправления подразумевается одновременное формирование муниципальных образований в границах территориальных единиц, относящихся к разным уровням территориального деления субъекта Российской Федерации. В отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (районы и города республиканского/краевого/областного значения) используется термин “муниципальные образования первого уровня”, а в отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, входящих в состав сельских районов (города районного значения, поселки и сельсоветы) термин “муниципальные образования второго уровня”. Разделение муниципальных образований на уровни не означает наличия административного подчинения между ними, поскольку, как сказано выше, их органы самоуправления являются выборными. Более того, закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” требует, чтобы разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов между муниципальными образованиями разного уровня производилось законом субъекта Российской Федерации. Тем не менее, как правило, субъекты Российской Федерации ограничиваются регулированием доходов муниципальных образований первого уровня, передавая им полномочия по бюджетному регулированию муниципальных образований второго уровня.

Следует отметить, что далеко не во всех регионах такого типа все территориальные единицы, входящие в состав сельских районов, имеют статус муниципальных образований (второго уровня). В ряде случаев (Владимирская область), только несколько населенных пунктов, входящих в состав района, имеют такой статус, а в остальных населенных пунктах местное самоуправление осуществляется территориальными подразделениями органов местного самоуправления района.

Вариант III Одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу.

Данный вариант реализован в 8 субъектах Российской Федерации, причем, только пять из них можно считать характерными представителями этого варианта организации публичной власти.

Термин “поселенческий” носит условный характер, поскольку большинство муниципальных образований в данном случае сформированы не в границах поселений, а в границах сельских советов, объединяющих несколько сельских поселений^[27]. Кроме того, во многих регионах существует несколько муниципальных образований, сформированных в границах сельских районов. Остальные муниципальные образования обычно представляют собой города регионального или районного значения, а также поселки городского типа. В результате наиболее характерным признаком данного варианта организации публичной власти является большое количество муниципальных образований и их неоднородность по типу территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования (города регионального и районного значения, поселки городского типа, сельские советы.

Все муниципальные образования, как и в предыдущем варианте, обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов и регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант IV Двухуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления

Данный вариант реализован в 9 субъектах Российской Федерации и аналогичен предыдущему с той разницей, что в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (как правило, это районы и города регионального значения), сформированы представительные и исполнительные органы местной власти. При этом иногда в применении к ним используется термин “государственный” (например, в Новосибирской области). В то же время, в Конституции Республики Алтай представительные и исполнительные органы города, районов (аймаков) определены просто как местные органы власти и управления (при этом региональное законодательство строго разграничивает эти органы власти с органами местного самоуправления)^[28].

Представительные органы власти во всех случаях являются выборными. Исполнительные органы власти могут быть как выборными (Республика Алтай), так и назначаемыми по согласованию с представительными органами данной территориальной единицы (Новосибирская область). Следует отличать местные органы власти, у которых существуют представительные органы, от территориальных подразделений органов власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих свои полномочия в границах соответствующих территориальных единиц и не подотчетных каким-либо выборным органам.

В компетенцию местных органов власти входит взаимодействие с органами местного самоуправления и регулирование доходов бюджетов муниципальных образований.

На настоящий момент в Российской Федерации насчитывается порядка 29500 местных администраций, из которых 12261 официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11691 имеются выборные представительные органы, 11209 наделены муниципальной собственностью и только 4705 имеют полностью самостоятельный бюджет^[29].

Таким образом, фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Такая ситуация способствует неэффективности функционирования системы публичных финансов. Отнесение федеральным законодательством налоговых и расходных полномочий к некому единому местному уровню приводит к тому, что эти полномочия оказываются одинаковыми и у крупного города, столицы субъекта РФ, и у района, состоящего из ряда малых городов и поселков, и у отдельного поселка, если каждый из них зарегистрирован как муниципальное образование.

2.3. Особенности публичной власти муниципальных образований

Местное самоуправление, как самостоятельный уровень публичной власти, осуществляется в городах и районах, городских и сельских населенных пунктах страны. Обычно выделяют три основные модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, сложившиеся в мире^[30]:

1) административная модель — характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное встраивание местного самоуправления в систему государственной власти, таким образом, местное самоуправление является продолжением государственной власти, превращается в местное управление;

2) децентрализованная модель — предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с ним лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве;

3) дуалистическая модель — является продолжением первой и второй форм. Местное самоуправление контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов.

Какую из этих трех моделей ни возьми, государственная власть и местное самоуправление являются по сути своей формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Оно осуществляется гражданами путем использования различных институтов непосредственной демократии, а именно: через проведение референдума, выборов, собраний и сходов, опросов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Таким образом, население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ свою власть, решают вопросы местного значения исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Основополагающие принципы местного самоуправления, как одна из основ конституционного строя, получили развитие в ряде других норм Конституции РФ (ст. 130—133)^[31]:

1) признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;

2) самостоятельность управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления;

3) самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов;

4) право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Кроме того, правовое регулирование в области местного самоуправления осуществляет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ^[32]).

С учетом конституционных норм в уставах (конституциях) субъектов РФ закрепляются важнейшие принципы и особенности организации местного самоуправления на подведомственных им территориях. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относится правовое регулирование:

• • вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
• • прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
• • прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;
• • прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном федеральным законодательством.

На федеральном уровне определяются достаточно строгие критерии установления муниципальных образований, в частности наличие численности населения, определенной инфраструктуры (ст. 10—13 Закона № 131-ФЗ). Во всех субъектах Федерации, за исключением городов федерального значения, предусмотрено формирование муниципальных образований следующих видов^[33]:

1) городское поселение (город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления);

2) сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с численностью населения соответственно более 1 тыс. человек или менее 1 тыс. человек, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления);

3) муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления);

4) городской округ (город, не входящий в состав муниципального района, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления).

В городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе — местное самоуправление организуется на внутригородских территориях. Оно определяется самостоятельно, законами трех этих субъектов РФ.