Академия управления МВД России
Реформирование органов внутренних дел Российской Федерации (1990-1999 гг.)
Казбек Сайдмагомедович Насуев, адъюнкт 3-го факультета
(подготовки научных и научно-педагогических кадров)
Аннотация
Актуальность: исследование различных аспектов осуществления полицейской деятельности актуализировано в отечественной и зарубежной науке в связи с увеличением запросов общества в сфере обеспечения безопасности и необходимостью их совершенствования в соответствии с направлениями модернизации государства. Адаптация органов охраны правопорядка к серьезным общественным изменениям является в последние годы одной из ключевых проблем развития российской государственности в целом, становясь в определенные моменты предметом особой озабоченности государства, общественного обсуждения и пристального внимания гражданского общества. Обращение к истории, опыту прошлых лет будет способствовать взвешенному подходу к решению задач по реформированию органов внутренних дел, выработке оптимальной модели развития органов внутренних дел.
Постановка проблемы: преобразование системы органов внутренних дел в целях более полного обеспечения интересов личности, общества и государства должно опираться на актуальные знания об общих тенденциях в развитии правоохранительной системы, полученные на основе целостного, комплексного, всестороннего изучения теоретических, организационных, историко-правовых, сравнительно-правовых и иных аспектов ее функционирования. Сложнейшие проблемы, с которыми столкнулись российские органы внутренних дел в современных условиях, далеки от своего решения, в связи с чем необходимо осуществление изучения и осмысления опыта реформирования органов внутренних дел в целях совершенствования практики реформ. Реформирование органов внутренних дел в период обновления российской государственности в постсоветский период не было предметом специального историко-правового исследования, что обусловило наличие существенного пробела в отечественной юридической науке, на восполнение которого направлено данное исследование.
Цель исследования: выявление основных направлений, проблем и итогов реформирования отечественной системы органов внутренних дел в период с 1990 по 1999 г.
Методы исследования: историко-генетический, сравнительно-правовой, формальноюридический.
Результаты и ключевые выводы: в статье рассмотрен процесс реформирования органов внутренних дел Российской Федерации с 1990 по 1999 г. Его содержание определялось необходимостью корректировки или адаптации советского институционального наследия к изменившимся социально-политическим и экономическим условиям. Было очевидно, что совершенствование правового регулирования на основе закрепления международных правовых стандартов, отказ от чрезмерной централизации в управлении, сужение предмета ведения, развитие форм взаимодействия с обществом, внешнего контроля и т. д. необходимы в целях осуществления модернизации правоохранительной функции и легитимизации Российского государства на новом историческом этапе.
В течение изученного периода бесчисленные реорганизации, преобразования органов МВД России, порой необоснованные концептуально, значительно дестабилизировали их деятельность, однако наиболее значимые из них преобразовали советское институциональное наследие. Сложившаяся в советском государстве многофункциональная, централизованная, закрытая, политизированная, военизированная модель органов внутренних дел, сконструированная в соответствии с потребностями государства тоталитарного типа, была значительно трансформирована. Произошедшие структурные изменения свидетельствуют о сужении сферы деятельности органов внутренних дел, освобождении от функций, не связанных с задачей охраны общественного порядка. Фактически осуществленная институциональная реформа вместе с тем не получила своего закрепления на доктринально-концептуальном уровне. Процесс реформирования отечественных органов правопорядка в переходный период протекал в сложных условиях и не получил своего завершения.
Ключевые слова: Российская Федерация; Министерство внутренних дел; органы внутренних дел; милиция; реформирование.
Annotation
Reform of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation (1990-1999)Relevance: the study of the various aspects of implementation of police activities is updated in domestic and foreign science in connection with the increasing demands of society in the field of security and the need to improve them in accordance with the directions of modernization of the state. In the recent years, adaptation of law enforcement agencies to serious social changes has been one of the key problems in the development of the Russian state as a whole, becoming at certain moments the subject of special concern of the state, public discussion and close attention of civil society. Turning to the history and experience of the past years will contribute to a balanced approach to solving the tasks of reforming the internal affairs bodies, developing an optimal model for the development of the internal affairs bodies.
Problem statement: transformation of a system of internal affairs bodies in order to better ensure the interests of an individual, society and the state should be based on current knowledge about the general trends in the development of the law enforcement system, obtained on the basis of a holistic, comprehensive, extensive study of theoretical, organizational, historical, legal, comparative legal and the other aspects of its functioning. The most difficult problems faced by the Russian internal affairs bodies in the modern conditions are far from being solved, and therefore it is necessary to study and understand the experience of reforming the internal affairs bodies in order to improve the practice of the reforms. The reform of the internal affairs bodies during a period of renewal of the Russian statehood in the post-Soviet period was not the subject of a special historical and legal study, which led to the presence of a significant gap in the domestic legal science, which this study is aimed at filling.
The purpose of the study: to identify the main directions, problems and results of the reform of the domestic system of internal affairs bodies in the period from 1990 to 1999.
Research methods: historical genetic, comparative legal, formal legal.
Results and key conclusions: the article considers the process of reforming the internal affairs bodies of the Russian Federation from 1990 to 1999. Its content was determined by the need to adjust or adapt the Soviet institutional heritage to the changed socio political and economic conditions. It was obvious that the improvement of legal regulation based on the consolidation of international legal standards, the rejection of excessive centralization in management, the narrowing of the subject matter, the development of interaction forms with society, external control, etc. They are necessary in order to modernize the law enforcement function and legitimize the Russian state at a new historical stage.
During the studied period, countless reorganizations and transformations of the Russian Ministry of Internal Affairs, sometimes conceptually unjustified, significantly destabilized their activities, but the most significant of them trans - formed the Soviet institutional heritage. The multifunctional, centralized, closed, politicized, militarized model of the internal affairs bodies that developed in the Soviet state, designed in accordance with the needs of the totalitarian state, was significantly transformed. The structural changes that have taken place indicate a narrowing of the scope of the internal affairs bodies' activity, the release of functions that are not related to the task of protecting public order. At the same time, the institutional reform that has actually been implemented has not been consolidated at the doctrinal and conceptual level. The process of reforming the domestic law enforcement agencies during the transition period took place in difficult conditions and was not completed.
Keywords: Russian Federation; Ministry of internal affairs; internal affairs bodies; police; reformation.
Основная часть
Отдельные аспекты реформирования отечественных органов внутренних дел в постсоветский период были освещены в работах И. А. Андреевой, А. В. Борисова, А. Е. Епифанова, Л. Ф. Кваши, Р. С. Мулукаева, А. Я. Малыгина, Н. С. Нижник, А. В. Панфиле- ца, А. Б. Федорова и других современных ученых и послужили историографической основой настоящего исследования. Его хронологические рамки (1990--1999 гг.) обусловлены вполне сформировавшимися в отечественной правовой науке представлениями о целесообразности выделения в развитии современного (постсоветского) Российского государства обособленного, отличающегося своими качественными характеристиками, периода в истории государства и права, достаточно часто называемого периодом «государства переходного типа» [9, с. 19]. В качестве основания его нижней границы мы рассматриваем принятие высшим органом государственной власти РСФСР основополагающего документа для последующего становления и развития современной российской государственности -- Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г., которая вместе с принятым в ее развитие постановлением Съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР стала точкой отсчета формирования Российской Федерации. 25 декабря 1991 г., в день сложения Президентом СССР полномочий, изменилось наименование Российского государства. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика отныне стала называться «Российская Федерация (Россия)». Образованное в 1989 г. МВД РСФСР было выведено из подчинения Министерству внутренних дел Советского Союза, поступив по решению Съезда народных депутатов РСФСР в непосредственное подчинение Совету Министров РСФСР во взаимодействии с МВД СССР. Органы внутренних дел на территории России были переведены под российскую юрисдикцию и включены в систему МВД России. Таким образом, в декабре 1991 г. МВД РСФСР было трансформировано в орган центрального управления суверенного государства -- МВД России.
В данном исследовании мы основываемся на понимании реформирования как целенаправленного процесса изменений социальных, политических, экономических институтов, отличающихся от реструктуризации, реорганизации, во-первых, масштабом осуществляемых преобразований, во-вторых, переосмыслением норм, определяющих смысловое содержание институтов, их цели и задачи на основе обновления ценностно-идеологической основы [14, с. 16]. Ключевое содержание реформы и государственного механизма в целом и его отдельных элементов в постсоветский период, особенно в 1990-е гг., состоит в изменении места и роли государства в жизни российского общества, доктрины взаимоотношений государства и личности, а также признаваемых и защищаемых государством ценностей. Соглашаясь с мнением Ю. П. Соловья о том, что советская милиция к началу 1990-х гг. являлась одним из «реформоемких» российских государственных институтов [13, с. 3], полагаем возможным распространить эту оценку на систему органов внутренних дел в целом, а также добавить, что осуществляемые в ней изменения были имманентны социально-политической модернизации российского общества, неразрывно связаны со становлением и развитием новой государственности. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (далее -- Закон о милиции) заложил исходные концептуальные основы и принципы не только правового регулирования милиции, являющейся составной частью системы органов внутренних дел, но и определил ценностный, правовой и организационный вектор реформирования органов внутренних дел в целом. При этом милицейское законодательство значительно опережало свое время. Вспомним, что базовые документы, закрепляющие фундаментальные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации принимаются позже, начиная с Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Однако Закон о милиции уже определил уважение прав и свобод человека и гражданина в качестве принципа деятельности милиции. Ю. П. Соловей объяснил такое «забегание вперед» российского Закона о милиции рядом причин, в частности тем, что к концу 1980-х гг. сформировалась общественная потребность в устранении влияния марксистско-ленинской классовой идеологии на деятельность милиции (потребность в деидеологизации), процесс появления демократических институтов и практик в политической жизни советского общества требовал демократизации милиции. Существовали и более узкие, «ведомственные» причины: необходимость разрешения проблемы гарантий правовой и социальной защищенности сотрудников милиции; конкуренция между правительствами СССР и РСФСР, когда каждая из властей стремилась заручиться поддержкой личного состава милиции, предложив новый нормативный правовой акт, откликающийся на злободневные аспекты их деятельности [13, с. 30].
Закон о милиции впервые на законодательном уровне, закрепляя новые (общечеловеческие, гуманистические) правовые ценности, выраженные в принципах деятельности милиции -- законности, гуманизма, гласности, уважения фундаментальных прав и свобод, осуществления деятельности в тесной связи с населением, не только отражал процесс государственно-правовой модернизации, но и вносил существенный вклад в правовое оформление институтов модернизирующегося общества и государства. Невзирая на то, что на рубеже 80-90-х гг. XX в. развернулась бурная дискуссия вокруг проблемы «департизации» органов государственной власти (прокуратуры, армии, судебной системы, органов внутренних дел) [6, с. 123], требования соблюдения нейтралитета относительно различных политических идеологий и течений были воплощены только в российском законе о милиции. Даже если сегодня идея деполитизации милиции в той ее форме, что обсуждалась в то время, представляется несколько наивной и упрощенной, запрет сотрудникам милиции принадлежать к какой- либо политической партии имел положительное значение, акцентируя внимание на важности профессиональной деятельности в осуществлении функций на основе и в соответствии с законами, а не с партийными директивами.
В соответствии с активно обсуждавшимися научным юридическим сообществом на рубеже 80-90-х гг. XX в. перспективами трансформации российской государственности в правовое государство, концепцией правового государства закон, во многом соблюдая преемственность правового регулирования, по-новому расставил приоритеты в социальном назначении милиции в качестве одного из ключевых средств построения правового государства в России. В числе основных задач милиции особое внимание обращено на обеспечение интересов граждан, общества, что нашло свое отражение в ст. 1 закона.
Новое законодательное определение получило понятие «милиция». Закон провозгласил милицию государственным органом исполнительной власти, тем самым определив ее место в государственном механизме Российской Федерации на федеральном уровне. Необходимо отметить, что данное нововведение, безусловно, легло в основу ее системы и подчиненности. Об этом свидетельствует ст. 7, согласно которой милиция структурно делилась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Милиция входила в систему исполнительной власти государственного механизма опосредованно через подчинение Министерству внутренних дел Российской Федерации и министерствам республик. Обязанность по управлению и координации деятельности милиции возлагались на Министра внутренних дел Российской Федерации. В то же время милиция общественной безопасности находилась в подчинении органов местного самоуправления (это положение впоследствии подверглось кардинальной трансформации).