Обособление криминальной милиции в качестве самостоятельного подразделения предлагалось некоторыми учеными и практическими работниками еще в 1960-е гг. [10]. Данное предложение было реализовано в Законе о милиции, закрепившим ее основные задачи. К ним относились: предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, относящимся к компетенции органов предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
О важности регулирования правоохранительной деятельности именно на законодательном уровне немало было отмечено в юридической науке, в том числе и разработчиками первого российского Закона о милиции. Действительно, важнейшей задачей реформирования органов внутренних дел являлось обеспечение осуществления их профессиональной деятельности строго в рамках, предусмотренных законом. Однако в условиях начала 1990-х гг. это означало необходимость проведения масштабной работы по созданию законодательных основ, поскольку особенностью советской модели органов внутренних дел была регламентация их деятельности прежде всего ведомственными нормативными актами. В последующие годы был принят ряд федеральных законов, непосредственно регулирующих деятельность органов внутренних дел. Среди них: первый в истории нашего государства и действовавший до 1995 г. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 13 марта 1992 г., первый Закон «О внутренних войсках МВД России» 24 сентября 1992 г., который запретил привлечение внутренних войск к охране общественного порядка на собраниях, демонстрациях, и т. д.
В 1992 г. началась реформа по либерализации уголовно-исполнительной системы с принятием Закона «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и УПК». Закон 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» сформулировал принципы финансирования уголовно-исполнительной системы с учетом принципов международного права, а именно Женевских Минимальных стандартных правил обращения с заключенными 1955 г., в соответствии с которыми цели извлечения прибыли от труда осужденных не должны превалировать над их интересами.
В 1990-е гг. МВД России предстояло осуществить активную нормотворческую деятельность, направленную на приведение ведомственных нормативных актов в соответствие с обновляющимся законодательством. Это произошло не сразу. Спецификой этого переходного периода в отношении нормативно-правовых основ деятельности являлось то, что на территории Российской Федерации продолжали действовать нормативные правовые акты, принятые в советский период, не противоречащие действующему законодательству (это, например, было определено в статье 4 Закона о милиции). Правотворческая работа, курировавшаяся Экспертным советом МВД России, была активизирована в процессе правовой реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации». Данная концепция имела важное значение для реализации положений Конституции Российской Федерации, так как была направлена на укрепление российской государственности и правовых основ российского общества, а также систематизацию и скоординированность законотворческого процесса.
В качестве одного из направлений правовой реформы в целях усиления борьбы с преступностью концепция рассматривала разработку правовой базы и институциональной реформы правоохранительной системы. Относительно системы органов внутренних дел следует упомянуть о преобразовании Государственной автомобильной инспекции в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД) Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по безопасности дорожного движения». Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» положено начало устранению недостатков в правовом регулировании деятельности следственного аппарата органов внутренних дел. Вместе с тем указ определил состав, задачи и полномочия органов предварительного следствия в системе МВД России.
Одновременно с концепцией правовой реформы Российской Федерации была разработана ведомственная концепция -- Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Впервые в истории нашей страны руководство ведомства публично изложило официальную позицию, совокупность взглядов по поводу основных направлений и принципов совершенствования деятельности органов внутренних дел, которые позволили бы системе МВД России выполнять делегированные государством функции по обеспечению защиты личности, общества и государства от преступных посягательств. На наш взгляд, данные формулировки наглядно демонстрируют, что важнейший государственный институт не полной мере обеспечивал возложенные на него функции.
Согласно цели Концепции развитие системы МВД России разбивалось на три этапа: на первом этапе (до конца 1996 г.) планировались положительные изменения в функционировании органов МВД России на наиболее важных направлениях деятельности (например, снижение уровня преступности и прежде всего организованных ее форм); на втором этапе (1997-- 1999 гг.) ожидалось, благодаря улучшению результатов деятельности системы МВД России, ее одобрение обществом, восстановление и поддержание должного общественного престижа; в конце третьего этапа (2005 г.) система органов внутренних дел должна была достигнуть состояния, позволяющего обеспечивать надежную защиту личности, общества и государства. Безусловно, положительной оценки заслуживает сам факт появления концепции развития ведомства на длительный период, однако ее содержание не было лишено недостатков. Концепция не смогла преодолеть узковедомственное видение проблем развития органов внутренних дел, слабо увязывая их проблемы с факторами, тормозящими развитие российской государственности в целом [1, с. 72--73], к числу которых можно отнести экономический кризис, рост преступности, социальное расслоение, контртеррористические операции на территории Северо-Кавказского региона.
Начиная с конца 1980-х и в особенности в 1990-е гг. в структуре МВД России практически ежегодно происходили различные изменения. На преобразования органов Министерства внутренних дел Российской Федерации влияли социально-политические обстоятельства, сложная оперативная обстановка, продолжающийся рост преступности, а также в значительной степени на этот процесс влияли субъективные факторы [7].
Непродуманным было решение об образовании единого Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР 19 декабря 1991 г., оформленное Указом Президента РСФСР, которое в последующем было отменено Конституционным Судом как не соответствующее Конституции РСФСР. Данное решение было мотивировано тем, что слияние функций охраны государственной и общественной безопасности противоречит ряду законов Российской Федерации, содержание которых направленно на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, охрану в конечном счете конституционных прав и свобод гражданина, конституционного строя в целом.
10 января 1994 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который установил подчиненность Министерства внутренних дел непосредственно президенту. 18 июля 1996 г. Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин утвердил Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», которое включило в систему Министерства внутренние войска. В качестве основной задачи, помимо прочих, Положение возлагало на центральный аппарат принятие мер по совершенствованию деятельности и нормативной правовой основы органов внутренних дел.
Указом Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» она была передана в распоряжение Министерства юстиции России, в ведении которого оказались все функции по исполнению уголовных наказаний: лишение свободы и наказания без изоляции осужденных от общества. Это была очередная попытка освобождения МВД от несвойственных функций. Чуть ранее в этом же направлении была реорганизована система исполнения наказания Республики Казахстан на основе Указа Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан». 12 марта 1999 г. Указом Президента Украины система исполнения наказания Украины выведена из подчинения Министерства внутренних дел Украины. Это свидетельствует о существовании единых доктринальных положений в постсоветском пространстве о векторах преобразования единой прежде модели органов внутренних дел, хотя и в то время, и сейчас существует в среде ученых мнение, что обеспечение исполнения законодательства по вопросам уголовно-исполнительной системы вполне встраивается в компетенцию деятельности органов внутренних дел [15].
В течение рассматриваемого периода в истории органов внутренних дел России они претерпевали постоянные и бесчисленные реорганизации, преобразования, порой необоснованные концептуально, случайные, однако наиболее значимые из них преобразовали советское институциональное наследие. Многофункциональная, централизованная, закрытая, политизированная, военизированная [4, с. 166] советская модель органов внутренних была сформирована в соответствии с потребностями государства тоталитарного типа [13, с. 16]. Трансформация этой модели началась (по крайней мере, ее эффективность была поставлена под сомнение) уже в период так называемой перестройки 1985--1991 гг., но вплоть до конца 1990-х гг. органы внутренних дел оставались многофункциональными, многоотраслевыми. Произошедшие структурные изменения свидетельствуют о сужении предмета ведения МВД России до сферы охраны общественного порядка, осуществления полицейских функций. Л. Ф. Кваша в работе, посвященной организационно-правовому совершенствованию российской милиции, пришла к выводу, что «органы внутренних дел в современных условиях постепенно трансформируются в органы милиции (полиции)» [8, с. 26]. В связи с этими изменениями возникла необходимость в теоретическом осмыслении понятия «органы внутренних дел» или, по крайней мере, законодательного закрепления их легальной дефиниции, как это произошло в некоторых бывших советских республиках (в ст. 1 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»). Наиболее распространена позиция -- включать в систему органов внутренних дел, а значит и в понятие «органы внутренних дел» те органы, на которые распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [5, с. 90--82]. Фактически осуществленная институциональная реформа не получила своего закрепления на доктринально-концептуальном уровне.
Среди важнейших направлений реформирования органов внутренних дел в постсоветский период можно выделить трансформацию «закрытой» модели в более открытую [3]. Об этом свидетельствуют такие тенденции, как развитие межгосударственного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности и противодействия преступности, но прежде всего речь должна идти о демократизации деятельности органов внутренних дел. Начиная с 1990 г., российские органы внутренних дел все интенсивнее сотрудничают с Международной организацией уголовной полиции -- Интерполом (Указ Президента Российской Федерации «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции -- Интерпола», Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола»).
Целям демократизации служила программа мер по обеспечению гласности (реагирование на обращения средств массовой информации, проведение брифингов, пресс-конференций). 20 июля 1992 г. утверждено Типовое положение об информационных центрах в системе МВД России. Однако процессе демократизации деятельности органов внутренних дел в 1990-е гг. остался во многом декларативным. Одной из важнейших проблем в деятельности российской милиции в постсоветский период являлась утрата доверия населения, была разрушена советская система взаимодействия милиции и населения в охране общественного порядка. Вместе с тем отсутствовали общественные структуры, которые могли бы осуществлять функции внешнего контроля системы. Официальную оценку этой ситуации дал министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев в 2009 г. накануне новой реформы милиции (полиции), констатировав, что в 1990-е гг. не удалось трансформировать репрессивную модель милиции в новую социальную модель [11].
Заключение
Таким образом, полагаем, что изменения в социально-политической жизни общества, связанные с переходом от тоталитарной к демократической власти, от неправового к правовому государству в 1990-е гг., требовали коренного изменения советской организационно-правовой модели органов внутренних дел и переопределения их места в новом государственном механизме [3, с. 97]. Анализируя постсоветский период реформирования органов внутренних дел, необходимо отметить, что в системе произошли серьезные изменения, в первую очередь направленные на сужение предмета ведения, демократизацию деятельности. Следует высоко оценить достигнутый уровень правового обеспечения деятельности органов внутренних дел. Так, Закон о милиции впервые смог выстроить иерархию охраняемых милицией ценностей, впервые определив в качестве приоритетных интересы личности и общества, а не государства, отказавшись на законодательном уровне от традиционных принципов, лежащих в основе деятельности советской системы органов внутренних дел. Это соответствовало новым социально-политическим реалиям внутри страны и международным требованиям в области соблюдения прав человека органами правопорядка [12, с. 14]. Конечно, не все намеченные цели и идеи развития были достигнуты и доведены до конца. Во многом факторами, тормозящими ход реформы органов внутренних дел, послужили консервативность системы управления, слабое материально-финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, напряженная криминогенная обстановка. В 1998 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 2 581 941 преступление, что было на 7,7 % больше, чем в 1997 г. [1, с. 80]. Немаловажное значение имеет и субъективный фактор, выражающийся в слабой политической воле руководства страны в указанный период. Вместе с тем, учитывая, что схожие проблемы реформирования (несмотря на специфику его осуществления в отечественных органах внутренних дел в связи с дестабилизацией обстановки) полицейских органов испытывали в этот период западные так называемые развитые демократии [2], полагаем, что дальнейшая перспектива изучения процесса реформирования органов внутренних дел в 1990-е гг. могла бы состоять в проведении сравнительно-правового анализа.