Российский университет дружбы народов
Решение вопросов местного самоуправления в практике Конституционного Суда РФ в период реализации муниципальной реформы
А.А. Амиантов
Представленное исследование посвящено изучению практики Конституционного Суда Российской Федерации в отношении вопросов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы 2014-2015 гг. и ее правовых последствий. Целью данной работы является осуществление комплексной оценки практики КС РФ по обозначенной проблематике работы органов местного самоуправления в период, последовавший за началом муниципальной реформы. Методология исследования построена за счет комбинирования элементов дескриптивного анализа и кейс-стади. Сделан вывод о том, что КС РФ последовательно отстаивает позицию о конституционном характере реформы органов местного самоуправления. Действие положений соответствующих нормативно-правовых актов ограничивается лишь частично и только в отношении муниципалитетов первого уровня - муниципальных органов власти поселений. С учетом лишения последних значительной части полномочий и наблюдающимся переходом к одноуровневой системе местного самоуправления принятие данных ограничений не влияет существенно на реализацию реформы. Принципиальное значение имеет позиция КС РФ относительно новых полномочий региональных властей по отношению к муниципалитетам. Увеличение арсенала правовых инструментов воздействия руководства субъектов федерации на глав местного самоуправления не было интерпретировано как нарушение конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований. Последнее открывает возможность для дальнейшей легализации процесса встраивания муниципальных органов в структуру неформальной «вертикали власти».
Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, муниципальная реформа, вопросы местного самоуправления
Addressing local government issues in the practice of
the Constitutional Court of the Russian Federation
during the implementation of municipal reform in Russia
A.A. Amiantov
Peoples Friendship University of Russia (RUDN University)
The presented study is devoted to the study of the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation in relation to issues of local self-government in the context of the municipal reform of 2014-2015. and its legal consequences. The aim of this work is to carry out a comprehensive assessment of the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on the identified problems of the work of local authorities in the period following the start of municipal reform. The research methodology is built by combining descriptive analysis elements and a case study. It is concluded that the Constitutional Court of the Russian Federation has consistently maintained its position on the constitutional nature of the reform of local authorities. The provisions of the relevant regulatory legal acts are limited only partially and only in relation to first-level municipalities - municipal authorities of settlements. Given the deprivation of the latter a significant part of the powers and the observed transition to a singlelevel system of local self-government, the adoption of these restrictions does not significantly affect the implementation of the reform. Of fundamental importance is the position of the Constitutional Court of the Russian Federation regarding the new powers of regional authorities in relation to municipalities. The increase in the arsenal of legal instruments of the influence of the leadership of the constituent entities of the federation on the heads of local self-government was not interpreted as a violation of the constitutional principle of the independence of municipalities. The latter opens up the possibility for further legalization of the process of embedding municipal bodies in the structure of the informal “power vertical”.
Keywords: Constitutional Court of the Russian Federation, municipal reform, issues of local self-government
Введение самоуправление конституционный суд
Реформа 2014-2015 гг. стала важным этапом в развитии системы местного самоуправления в России. В относительно короткие сроки были приняты 5 федеральных законов, регулирующих функционирование местных органов власти (от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ, от 29 ноября 2014 г. № 382-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ, от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ). В соответствии с изменениями в федеральном законодательстве возникли новые виды муниципальных образований - городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Одновременно большая часть полномочий муниципальных органов сельских поселений была передана на уровень муниципальных районов. Также законодательные органы субъектов федерации приобрели право на уровне регионального законодательства проводить перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Данное право не распространяется лишь на ряд полномочий, обеспечивающих исполнение конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований. Региональные власти также наделили правом на законодательном уровне определять способы избрания глав муниципалитетов и формирования и/или избрания представительных органов городских округов и муниципальных районов [21]. Также было увеличено количество допустимых способов избрания глав муниципалитетов. Параллельно законодатель расширил круг исполнения ими полномочий главы администрации муниципального образования. Так, Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ был закреплен способ избрания главы муниципалитета его представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [22].
Реформа вызвала активную дискуссию как среди законодателей, так и внутри экспертного сообщества. И в первую очередь участники дебатов не могли достигнуть консенсуса в вопросе о соответствии реформы основному закону. За время, прошедшее с момента «запуска» реформы, Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) уже успел сформулировать свою позицию по данному вопросу. Однако эксперты-правоведы продолжают дискутировать по данному вопросу. Во многом этому способствуют спорные юридические кейсы, возникающие в ходе принятия региональными органами власти спорных решений относительно «укрупнения» муниципальных образований. В качестве примера в данном случае можно привести претензии к правовым процедурам, сопровождавшим юридическую ликвидацию городского поселения Быково (бывший Раменский муниципальный район) и сельского поселения Барвиха (бывший Одинцовский муниципальный район).
Повышенное внимание к обозначенному вопросу обеспечивает и структурная специфика соответствующих разделов федерального законодательства. Фактически в них не закреплено единое право на осуществление местного самоуправления. Оно выражено лишь в виде совокупности прав граждан РФ, которые связаны между собой посредством общей цели (последняя охватывает решение вопросов местного значения) и содержательной стороны. Конкретные формы упомянутых прав представляют собой разнообразные способы волеизъявления граждан. Они обосновываются по смыслу рядом положений Конституции РФ - ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 [7, с. 57].
Увеличению актуальности обозначенной темы способствовало и увеличение активности самого КС РФ в части разбирательства жалоб и обращений, связанных с разрешением вопросов, имеющих отношение к сфере местного самоуправления. Для сравнения, за период 1995-2009 гг. было принято лишь 4 постановления КС РФ, имеющих отношение к муниципальной системе. Но за последующие 9 лет было вынесено 9 постановлений. (В рамках данного исследования анализируются лишь те из них, что касаются публично-властного аспекта системы местного самоуправления и не связаны с реализацией различных социальных прав граждан [7, с. 57].)
Росту интереса к теме способствует и продолжающийся процесс «укрупнения» муниципалитетов путем их объединения. Так, за период с 2015 г. по март 2018 г. в 36 субъектах РФ было проведено 239 преобразований муниципалитетов. Этот процесс закономерно сопровождался изменением нормативно-правовой базы функционирования органов местного самоуправления, что повлекло за собой оживленную дискуссию не только среди политиков и местных лидеров общественного мнения, но и специалистов в области муниципального права.
Все это указывает на сохраняющуюся высокую актуальность обозначенной темы.
Степень ее изученности сложно оценить однозначно. С одной стороны, было опубликовано большое число работ, посвященных правовой стороне муниципальной реформы в целом. В свет вышли исследования И.В. Бабичева [1], А.Г Быкова [3], В.В. Вискуловой [4], М.В. Коростелева [9], А.Н. Костюкова [10], О. А. Ежуковой [6], Т.В. Ящук [24] и многих иных авторов.
С другой стороны, проблема решения вопросов местного самоуправления в практике КС РФ непосредственно в период реализации муниципальной реформы в России остается на сегодняшний день освещенной преимущественно фрагментарно, в контексте смежных или более широких по объему тем [2; 8; 20].
В качестве самостоятельного объекта изучения обозначенная тема поднималась в работах Е.В. Гриценко [5], А.Н. Костюкова, Ю.В. Благова [11], А.В. Еремина [7] и Л.Т. Чихладзе [23].
Е. В. Гриценко использовала материалы правоприменительной практики, чтобы раскрыть реальную проблематику реформы органов местного самоуправления, а также выявить сущностные моменты связанных с нею судебных споров и конституционных конфликтов. В ее исследовании был подробно освещен вопрос об истолковании КС РФ пределов действия принципа организационной самостоятельности системы местного самоуправления и права граждан на самостоятельное определение структуры местных органов власти [5].
А.Н. Костюков и Ю.В. Благов в ходе своих изысканий поставили под вопрос обоснованность решений КС РФ относительно муниципальной реформы. Согласно их мнению, проведенные преобразования привели к росту зависимости муниципальных глав от высшего должностного лица региона, и в то же время сократили спектр возможностей влияния на руководителей местных органов власти со стороны населения и представительных органов местного самоуправления. Также исследователи пришли к выводу о том, что текущая позиция КС РФ противоречит его постановлениям от 15 января 1998 г. № 3-П и от 30 ноября 2000 г. № 15-П, в которых было прописано, что определение структуры органов местного самоуправления относится к числу вопросов местного значения, которые могут и должны решать муниципальные органы власти или население непосредственно, а не государственные структуры. В роли факультативного довода в пользу своей позиции авторы привели также теоретическое положение, в соответствии с которым муниципальная власть характеризуется наличием особого субъекта, отличающего ее от государственной власти. В качестве последнего выступает население муниципального образования, совмещающее в своем лице объект и субъект муниципально-правового регулирования [11, с. 63].
А.П. Ереминым была обобщена судебная практика КС РФ по вопросам местного самоуправления, однако исследователь воздержался от каких-либо оценочных суждений [7].
Л.В. Чхеладзе в ходе проведенных изысканий пришел к выводу о том, что муниципальная реформа во многом прошла в ключе заимствования европейской модели формирования исполнительных органов местного самоуправления. Признаками этого являются преобладание непрямых способов формирования исполнительных органов власти на базовом уровне и ограниченное влияние структур государственной власти на более высоком уровне. Одновременно отмечается, что законодателям предстоит решить ряд спорных вопросов в части организационных основ местного самоуправления, возникших в ходе закрепления и реализации регионами моделей муниципальной власти, что, помимо прочего, потребует привлечения к процессу КС РФ [23, с. 50, 51].
Однако большинство из этих работ достаточно ограничены по объему, что объективно препятствовало авторам раскрыть все аспекты исследуемой темы. Последнее также косвенным образом подтверждает наличие у заявленной темы высокой актуальности.
Методология исследования выстроена за счет сочетания дескриптивного анализа и элементов подхода кейс-стади.
Целью данного исследования является комплексная оценка судебной практики КС РФ по обозначенной проблематике в период, последовавший за «запуском» муниципальной реформы.
Основная часть
Первые попытки оспорить конституционность муниципальной реформы были предприняты вскоре после завершения процесса формирования ее нормативно-правовой базы.
Так, 16 июля 2015 г. КС РФ вынес определение об отказе принять к рассмотрению жалобу, направленную А. А. Козоченко, С.П. Кондаковым и М.А. Фе- дорченко. Истцы усмотрели нарушение своих конституционных прав в нормах, содержащихся в п. 13 ст. 1 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ и п. 5 ст. 2 Федерального закона от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ. Упомянутые нормативно-правовые акты закрепили изменения в порядке избрания глав муниципальных образований. В обновленном законодательстве была предусмотрена возможность избрания главы муниципалитета его представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Заявители усмотрели в новеллах нарушение своих избирательных прав, закрепленных Конституцией (ст. 2, 3, 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2), 17 (ч. 1), 18 и 32 (ч 1 и 2). Однако КС РФ отказал им в рассмотрении жалобы. Поводом для этого стало нарушение процедурных норм. Заявители не смогли предоставить документы, подтверждающие факт того, что оспариваемые положения федерального законодательства были применены ранее судом в рамках конкретных дел. Приложенное к жалобе определение Верховного Суда Российской Федерации было расценено КС РФ исключительно как свидетельство того, что обозначенные положения закона являлись предметом оспаривания в рамках разбирательства в суде общей юрисдикции [14].
Первое решение КС РФ, полноценно отобразившее его позицию по отношению к муниципальной реформе, было вынесено в конце 2015 г. 1 декабря 2015 г. КС РФ было принято постановление № 30-П. Данным решением суд выразил свою позицию относительно проверки соответствия основному закону ч. 4, 5 и 5.1 ст. 35, ч. 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельных положений регионального законодательства Иркутской области. Поводом для начала разбирательства стал запрос группы депутатов Государственной Думы РФ. Последние поставили под вопрос конституционность законодательных новелл, изменивших порядок формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, а также систему замещения должности главы муниципалитета и нормы, определяющие положение последнего в структуре органов местного самоуправления [13; 15]. В соответствии с изменениями в законодательстве соответствующие элементы правовой сферы регулируются в соответствии с нормами регионального законодательства и уставами муниципальных образований. Также в законодательстве было закреплено положение, в соответствии с которым изменился порядок формирования представительных органов муниципальных районов. В их состав, согласно принятым новеллам, было разрешено включать глав поселений, избранных представительными органами власти из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [13; 15].