В итоге КС РФ признал обозначенные положения закона не противоречащими нормам Конституции. Они были расценены как направленные на обеспечение баланса реализации интересов государственного и муниципального уровня. В то же время было подчеркнуто, что модель наделения полномочиями муниципальных депутатов и главы местного самоуправления, отличная от прямых выборов, может использоваться лишь в отношении городских округов и муниципальных районов. Избрание главы представительным органом из числа кандидатов, отсеянных конкурсной комиссией, также было признано допустимым в случае внутригородских районов и отдельных городских поселений, для которых характерна высокая концентрация государственных функций [13; 15].
В постановлении КС РФ было прописано, что процесс формирования представительных органов муниципалитетов, созданных на основании территориального (районного) принципа, может быть выстроен в порядке, отличном от прямых выборов. Однако для этого должно быть соблюдено одно условие. Представительный орган власти необходимо формировать как структуру народного представительства. Последнее предполагает включение в его состав лиц, которые ранее были избраны населением в ходе муниципальных выборов, т.е. глав поселений и депутатов их представительных органов. Интеграция депутатов в структуру представительного органа муниципального района в данном случае обуславливается наличием у них мандата, который не может быть получен иначе как посредством победы в ходе прямых выборов. Полномочия глав, включенных в состав представительного органа муниципального района, согласно позиции КС РФ проистекают из различных способов замещения указанной должности. Таким образом, в состав представительного органа могут войти как главы, получившие этот статус благодаря прямому волеизъявлению граждан, так и их коллеги, избранные депутатами представительного органа поселения [13; 15].
Одновременно КС РФ своим решением наложил ограничения на порядок рекрутирования членов представительного органа муниципалитета, формируемого путем делегирования глав поселений. На первичном уровне местного самоуправления (сельские и городские поселения) была признана недопустимой практика установления способа формирования представительного органа власти, отличного от прямых муниципальных выборов [13; 15].
Недопустимым было признано включение в состав представительного органа муниципального района, сформированного из числа представителей поселений, их глав, которые были избраны представительными органами соответствующего уровня из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [13; 15].
Равным образом была оценена практика введения на уровне городских и сельских поселений безальтернативного способа замещения должности главы муниципалитета и определения положения последнего в структуре органов местного самоуправления. Как было подчеркнуто КС РФ, в рамках первичного уровня самоуправления в числе альтернативных способов замещения глав обязательно должно быть предусмотрено проведение прямых выборов
[13; 15].
Постановление КС РФ затронуло также положение городских поселений, которые приближаются к городским округам с позиций социально-экономического развития, но не могут быть наделены соответствующим статусом в силу несоответствия требованиям к состоянию социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения муниципальными органами соответствующего круга вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Согласно правовой позиции КС РФ порядок избрания главы муниципалитета и его положение в структуре органов местного самоуправления для поселений такого рода должны определяться в том же порядке, что и в случае городского округа. При этом было акцентировано внимание на том, что критерии причисления поселений к этой категории должны быть закреплены законодательно [13; 15].
Также рассматриваемое постановление КС РФ содержало предписание властям регионов привести нормативно-правовое регулирование работы органов местного самоуправления в соответствии с изложенными в данном акте позициями. Последнее должно было вынудить региональные власти выработать и нормативно закрепить критерии для выделения муниципалитетов, в которых возможен отказ от выборов глав посредством прямых выборов и их включение в состав органов представительной власти. Одновременно было подчеркнуто, что федеральный законодатель обладает правом устанавливать дополнительные критерии, обязательные с точки зрения дублирования в региональном законодательстве [13; 15].
Необходимо отметить, что данное постановление стало поводом для конфликта мнений внутри КС РФ. Судья А.Н. Кокотов не согласился с постановлением и выразил особое мнение по данному вопросу. Согласно его позиции новеллы, внесенные в федеральное законодательство, существенно ограничили конституционное право россиян на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что напрямую противоречит ст. 12, 130 и 131 Основного закона. По мнению А.Н. Кокотова, у региональных властей уже имеется в наличии широкий круг возможностей в плане стимулирования выбора местными органами власти приемлемой для субъекта модели организации аппарата муниципальной власти. Как было подчеркнуто в рамках особого мнения судьи, новые нормы федерального законодательства фактически наделили региональные власти неограниченными правами в определении способа избрания глав муниципалитетов и места последних в рамках структуры органов местного самоуправления. За счет этого, по мнению А.Н. Кокотова, муниципалитеты в реальности встраиваются в вертикаль государственной власти [11, с. 63].
С этой позицией не согласился судья КС РФ Н.С. Бондарь, также опубликовавший свое мнение по поводу рассматриваемого постановления. Новую модель законодательного регулирования организации местного самоуправления он охарактеризовал как несомненно конституционную. Аргументируя свою позицию, он указал, что ч. 1 ст. 131 Конституции России закрепляет в качестве обязательного лишь первичный, поселенческий уровень местного самоуправления. Устройство муниципальных образований второго территориального уровня, по мнению Н.С. Бондаря, определяется федеральным законодательством. И потому законотворческие структуры соответствующего уровня обладают правом определять различное соотношение муниципальных и государственных начал. Последнее подразумевает в том числе возможность формирования на данном территориальном уровне местных органов власти [11, с. 64].
Большую роль в развитии системы местного самоуправления в период, последовавший за проведением муниципальной реформы, сыграло определение КС РФ от 16 января 2018 г. № 12-О. Губернатор Забайкальского края
Н.Н. Жданова направила в КС РФ запрос о проверке соответствия нормам основного закона положений ч. 1 и 2 ст. 74 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащих описание оснований для отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации в соответствии с решением высшего должностного лица региона. Заявитель попытался обжаловать указанные положения, аргументируя свою позицию их неопределенностью. Согласно позиции губернатора, положения описывают процедуру и основания отрешения главы муниципалитета либо местной администрации недостаточно четко [17].
По данному вопросу представители КС РФ сформулировали следующую позицию. Согласно их мнению, при отсутствии в тексте закона особых оговорок решение вопроса об отстранении главы муниципалитета или руководителя администрации осуществляется путем издания правового акта ненормативного характера. Выбор другого способа в данном случае подразумевал бы предоставление высшему должностному лицу региона выбор не только правовой формы опосредования государственно-властной воли, но также и самого порядка порядка судебной защиты прав заинтересованного лица. Последнее было бы равнозначно нарушению принципа конституционного равноправия, порождая различия в реализации права на судебную защиту в рамках однородных правоотношений [17].
Характеризуя основания для отрешения главы муниципального образования либо его администрации от должности, КС РФ акцентировал внимание на том, что соответствующие правовые последствия могут повлечь за собой не только деяния, перечисленные в положениях закона. Достаточным основанием для отрешения от должности в данном случае может служить и бездействие, порождающее аналогичные отрицательные последствия. Обоснованием этого служит тот факт, что основанием для отрешения должностного лица являются не непосредственно допущенные им нарушения. В этом качестве выступает непринятие должностным лицом (в рамках собственных полномочий) мер по исполнению решения суда, в рамках которого было зафиксировано нарушение. Соответственно, как было закреплено в рассматриваемом определении КС РФ, основанием для отрешения от должности может являться и пассивная форма противоправного поведения [17].
Впрочем, развитию правоприменительной практики в данном ключе препятствует систематическое нарушение принципов ее единообразия. Как выяснилось впоследствии, Забайкальский краевой суд проигнорировал разъяснения КС РФ и 17 марта 2017 г. отменил постановление губернатора Забайкальского края от 21 февраля 2017 г., в соответствии с которым глава городского поселения «Оловяннинское» был отрешен от должности. Глава края ходатайствовал о разъяснении предшествующего определения КС РФ, желая уточнить, являются ли приведенные в нем выводы общеобязательными. Также Н.Н. Жданова просила представителей КС РФ разъяснить, каким образом высшее должностное лицо региона может осуществить защиту нарушенного права в ситуации, когда суды общей юрисдикции не желают применять правовые положения федерального закона в соответствии с определением КС РФ. Однако в итоге было принято решение отказать губернатору в принятии ходатайства на основании того, что какая-либо неопределенность в вопросе о соответствии обозначенных положений федерального закона Конституции отсутствует [18].
Еще одним значимым шагом КС РФ в интерпретации правовой базы муниципальной реформы стало принятие определения КС РФ от 3 июля 2018 г. № 1676-О. КС РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
С.Б. Крыжова на нарушение его конституционных прав абзацами 1 и 7 ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Формулируя правовые основания для отказа, КС РФ конкретизировал полномочия представительных органов муниципального образования в рамках предъявления требований к лицу, претендующему на замещение должности главы муниципалитета в рамках конкурса. Несмотря на отсутствие прямого указания конкретных требований к компетенции кандидатов в федеральном законодательстве, КС РФ подчеркнул наличие у представительных органов муниципальных образований права принятия нормативно-правовых актов, регулирующих данный вопрос. Требования, предъявляемые к кандидатам, должны быть разумно обоснованы и носить недискриминационный характер [19].
Заключение
В целом необходимо отметить, что КС РФ занял позицию «апологета» муниципальной реформы, последовательно отстаивая тезис о ее конституционности. Действие «муниципальных» новелл было лишь частично ограничено в отношении муниципальных образований первичного уровня, роль которых существенно упала в силу сокращения объема полномочий. Также необходимо отметить, что на практике создание новых муниципальных образований в процессе их «укрупнения» и вовсе сопровождается ликвидацией двухуровневой системы местного самоуправления, что в итоге приводит к исчезновению муниципальных органов власти на уровне поселений.
Также КС РФ не усмотрел в положениях новых законодательных актов нарушения конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований. Эта позиция представляется наиболее спорной ввиду расширения правового инструментария, позволяющего региональным властям оказывать влияние на выбор способов и сам процесс избрания глав муниципальных образований. Последнее фактически дает возможность продолжить процесс легализации встраивания муниципальных органов в структуру неформальной «вертикали власти».
Позиция, выраженная КС РФ, предоставила региональным властям уникальную возможность с точки зрения подавления сопротивления муниципальных элит проводимым преобразованиям. Необходимо подчеркнуть, что к моменту запуска реформы во многих регионах истеблишмент муниципального уровня активно сопротивлялся попыткам переформатировать систему местного самоуправления.
Обращаясь к конкретным кейсам, мы можем выделить яркое проявление такого рода тенденций в Московской области, где преобразования проводились наиболее последовательно и системно. Вследствие этого именно здесь противоречие между целями проведения реформы и интересами местных элит проявилось наиболее ярко. Так, лишь в 2017 г. в Подмосковье свыше 1 тыс. муниципальных депутатов и несколько десятков глав муниципальных образований лишились своих постов в результате преобразований. При этом важно подчеркнуть: многие из глав муниципалитетов Московской области к моменту начала реформы бессменно занимали свои должности буквально с начала постсоветского периода. Например, по данным за 2012 г., 10 глав муниципальных образований Подмосковья занимали соответствующие посты в течение более чем 20 лет [12].
В самом начале реформирования системы местного самоуправления в регионе из-за сопротивления инициативам губернатора А.Ю. Воробьева лишились своих постов главы Каширского (А.В. Максименко) и Можайского районов (Д.М. Беланович), Жуковского (А.Р Бобовников) и Химок (В.В. Стрельченко). Были вынуждены уйти со своих постов главы муниципальных образований А.П. Филиппов (Орехово-Зуевский район), А.Г. Гладышев (Одинцовский район), А.Н. Плешаков (Дзержинский район), В.Н. Карабанов (Волоколамский район). Конфликт между региональными и муниципальными властями также проявился косвенным образом, через инициированные Московской областной прокуратурой представления об отстранении с должности мэра И.В. Савинцева (Пущино) и П.Н. Залесова (Серпухов) [12].