Контрольная работа: Результативность бюджетных программ как основа динамического развития

Аналогичные проблемы существуют и в странах Европейского Союза. Так, член Счетной палаты ЕС X. Вогербауэр недавно отметил, что "цели инвестиций в энергетическую эффективность не достигнуты". По его словам, государства-члены "использовали выделенные им фонды главным образом для ремонта общественных зданий, а вопрос энергетической эффективности, в лучшем случае, отодвигался на второй план", средства "не были ориентированы на рациональные, с точки зрения рентабельности, цели, то есть не принимали во внимание стоимость сэкономленных единиц энергии" [14]. И это несмотря на то, что возможности бюджета ЕС и государственного бюджета Украины (как и устойчивость финансовых систем) существенно отличаются.

Без надлежащей результативности бюджетных программ невозможно обеспечить инвестиционную привлекательность экономики, устойчивость финансовой системы, рост реального ВВП и поступательное, динамичное развитие страны на пути к экономическому благосостоянию. Невыполнение мероприятий бюджетной программы в конечном итоге может привести к экономическим и экологическим кризисам, стать причиной недовольства людей и обострения социального напряжения.

Повысить результативность бюджетных программ, изменить формы и методы управления финансами необходимо путем создания условий, в которых каждый ответственный исполнитель, имея достаточный уровень знаний для осуществления эффективных и результативных действий, осознавал бы важность совершения таких шагов.

Следует применять принципиально новые концептуальные подходы и системные меры влияния ко всем участникам бюджетного процесса, чтобы побудить последних эффективно и результативно использовать финансовые ресурсы, обеспечивая стабильное развитие страны.

Определение направлений, форм, структуры и масштабов расходов должно базироваться на принципах рациональности, эффективности, целенаправленности и целесообразности [15].

Целесообразность использования бюджетных средств при реализации бюджетных программ должна определяться и отвечать приоритетным целям социально-экономического развития страны, ее территорий и отраслей экономики. Поэтому в каждой бюджетной программе нужна цель, которую необходимо достичь при использовании средств и реализации данного проекта.

В Бюджетном кодексе Украины предусмотрено введение программно-целевого метода, в частности, сосредоточение бюджетных ресурсов на достижении количественных и качественных результатов. В ст. 26 говорится об усилении внутреннего контроля и персональной ответственности главных распорядителей и распорядителей более низкого уровня в лице их руководителей за эффективное и результативное управление бюджетными средствами. Однако фактически видим, что не в каждом паспорте бюджетной программы четко вписана цель и предусмотрен ожидаемый результат. Вместе с тем отсутствие распределения расходов и измеримость результативных показателей не дают возможность контролировать и анализировать динамику этих показателей, характеризующих эффективность и качество выполнения бюджетных программ. Такие действия противоречат Концепции применения программно-целевого метода в бюджетном процессе, где предусмотрено установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования. К тому же, отсутствует механизм реальных рычагов влияния на достижение ответственными исполнителями цели бюджетных программ, а фактические отчеты распорядителей средств об использовании бюджетных ресурсов часто носят формальный характер. При таких условиях надлежащим образом влиять на нарушителей бюджетной дисциплины и обеспечивать результативность бюджетных программ достаточно проблематично.

Продемонстрируем наглядный пример разнообразных комбинаций использования бюджетных средств при выполнении бюджетных программ и возможности получения результативных показателей (рис. 1).

Так, на оси ОХ отражены финансовые ресурсы, которые предусматриваются и выделяются из государственного бюджета на выполнение различных мероприятий бюджетных программ, а на оси OY - результаты выполнения этих программ (строительство школ, жилых домов, детских садов, фабрик, мостов, дорог и др.) или тот результат, который достигается за счет реализации бюджетной программы. В частности, полученный результат приближает общество к конкретной цели, которая соответствующим образом сказывается на уровне его благополучия.

Так, потратив определенную сумму денег F, в первую очередь планировалось достичь точку Р. Однако из-за неэффективного и нерационального использования бюджетных средств в конце бюджетного периода или завершения программы фактически мы имеем результат R. Таким образом, промежуток, образовавшийся между точками Р и R, указывает на разрыв между плановым и фактическим показателями. То есть бюджетные средства потрачены, а поставленная цель не достигнута.

В следующем бюджетном периоде, чтобы исправить ситуацию и достичь прогнозируемой точки Р, необходимо найти или ограничить другие приоритетные бюджетные программы и дополнительно выделить из государственного бюджета определенную сумму денег, чтобы догнать упущенное и ликвидировать образовавшийся разрыв. Однако, учитывая реальную экономическую ситуацию, которая быстро меняется на каком-либо сегменте рынка товаров, работ и услуг, а также конъюнктуру, уровень цен, инфляции, предыдущая сумма средств может быть недостаточна для смещения точки R в запланированную точку Р. В таком случае необходимо искать значительно большие по объему финансовые ресурсы, чем это планировалось раньше.

Из рисунка видно, что сложившиеся обстоятельства и полученный результат R не позволили улучшить уровень благосостояния населения (предоставить более качественные услуги, создать необходимые условия, закупить современную технику, оборудование и т. д.), однако нагрузка на бюджет возросла, и это очевидно.

Таким образом, достичь успеха и максимального результата можно только благодаря экономному и эффективному использованию бюджетных средств.

Чтобы точка Р переместилась вверх по оси OY, например, в точку Р1, необходимо, чтобы наша кривая начиналась в точке FX, то есть увеличилось финансирование. Однако при условии устойчивой F, когда объемы финансирования не изменились, также можно достичь лучших результативных показателей путем снижения финансовых расходов (в частности, при применении энергосберегающих и эффективных технологий, обновленных основных фондах, лучших и более дешевых ресурсах, более квалифицированной рабочей силе, что удешевит конечный продукт). В таком случае кривая вытянется вверх, и это будет свидетельствовать, что за соответствующий объем ресурсов F получен результат, превысивший плановый показатель Р (на оси OY), к тому же, сэкономятся ресурсы.

Для лучшего понимания приведем пример.

Так, в 2011 г. из-за недостатков в организации выполнения бюджетной программы обеспечения инвалидов и инвалидов-чернобыльцев автомобилями (в частности - из-за длительных процедур по выбору исполнителей государственного заказа) не использованы и возвращены в бюджет 75,5 млн. грн., то есть госзаказ выполнен лишь на 10,5%. В результате 1296 инвалидам отсрочили получение транспортных средств на неопределенный период.

В то же время в начале 2012 г. в спецфонде было 19,5 млн. грн., которые могли бы обеспечить транспортными средствами 321 инвалида по ценам 2011 г. (это при том, что тогда рыночная стоимость автомобилей превышала запланированную на 13,4%) [16].

Таким образом, невыполнение или неполное выполнение бюджетных программ не решает тех задач, которые перед ними стоят (в данном случае неизвестно, когда инвалиды получат автомобили). Эта ситуация увеличит нагрузку на бюджет в последующих периодах.

Рациональность выбора формы, в которой используют денежные средства, позволяет их сэкономить и повысить результативность использования [15]. При снижении цены конечного продукта важно осознавать, что бюджетные расходы на научные разработки, изобретения и технологии дают возможность получать новые знания и экспериментальные образцы продукции, что удешевляет конечный продукт и обеспечивает экономический рост. Бюджетные программы, нацеленные на стимулирование научных достижений, обязательно будут иметь отдачу.

Однако при нынешних условиях, когда не осуществляется финансирование научных программ и не внедряются научные разработки, повысить производительность труда, уровень и качество жизни невозможно (так же, как невозможно обеспечить повышение выпуска продукции на душу населения без увеличения производительности труда).

При условии рационального и эффективного использования бюджетных средств при реализации бюджетных программ бюджетная система страны создает национальное богатство, поскольку преобразование финансовых ресурсов, например, в инфраструктурные объекты, является реальным, физическим активом нации.

Под эффективным использованием бюджетных средств следует понимать оптимальное использование финансовых ресурсов для достижения тех программных целей и результатов, которые мы перед собой ставим. А это - рост инновационной составляющей; повышение деловой активности; проведение в бюджетной сфере политики, направленной на поддержание реального сектора экономики на фоне взвешенных действий по повышению социальных стандартов; совершенствование государственного управления и др.

Бюджетные программы станут результативными, когда каждая из них будет иметь не общую, а конкретную задачу с краткосрочной целью, которая будет определять краткосрочный прогресс в достижении общей цели.

Задача бюджетной программы должна быть конкретной, измеримой и достижимой в пределах имеющихся финансовых ресурсов.

Оценить эффективность бюджетной программы можно путем мониторинга ежегодного или поэтапного прогресса в достижении цели и выполнении задач программы. Чтобы оценить ее результативность, необходимо дать оценку эффективности использования бюджетных средств.

Показателями эффективности следует считать:

фактические финансовые расходы;

выход продукта (товаров, услуг);

качество произведенного;

результативность самой программы.

Данный подход предоставляет нам возможность: сравнить объемы финансовых ресурсов, использующихся для осуществления задач программы, и оценить, насколько успешно выполняются программные цели, выяснить количество и качество произведенного продукта, товаров, услуг, существующие проблемы, подкорректировать дополнительные объемы средств и их перенаправление для достижения цели программы. Такой экономически взвешенный прогнозируемый подход позволяет не только обеспечить эффективное и рациональное использование бюджетных средств, но и достигать лучших по объему и качеству результативных показателей, которые приближают общество к приоритетным целям социально-экономического развития. Четкое определение приоритетов бюджетных программ помогает лучше управлять бюджетными средствами и повышать показатели результативности в их использовании.

Наши исследования доказывают, что низкая результативность бюджетных программ вызвана также отсутствием надлежащих рычагов стимулирования высокопроизводительного труда в государственном секторе.

Например, в частном секторе труд предпринимателя полностью зависит от его профессиональной деятельности. Результат деятельности менеджера, который работает в крупной или малой компании, влияет на количественные и качественные показатели этой фирмы, а это сказывается на уровне его заработной платы.

К. Макконнелл и С. Брю утверждают: "Эффективная фирма рентабельна, поэтому она преуспевает, выживает, процветает и развивается. Неэффективное предприятие нерентабельно и не преуспевает; оно деградирует, через некоторое время терпит банкротство и перестает существовать" [17].

В государственном секторе ситуация иная, решения управленца не влияют непосредственно на уровень его заработной платы, поэтому стимулов работать с высокой производительностью и обеспечивать результативность бюджетных программ у него нет. Более того, его не всегда обоснованные и квалифицированные решения вынуждают работников подчиняться и полностью их выполнять. И дело тут не в том, что в государственном секторе работают менее квалифицированные или ленивые специалисты, дело в низкой мотивации и эффективности системы государственного сектора.

Есть ли выход из данной ситуации, и можно ли сделать бюджетные программы результативными?

На наш взгляд, ответ на эти вопросы лежит в плоскости, во-первых, введения действенной системы стимулов для высокопроизводительного труда управленцев и, во-вторых, децентрализации власти и бюджетной системы. Необходимо, чтобы преимущественное большинство бюджетных программ были приближены к местным органам власти, а следовательно - к насущным социально-экономическим проблемам.

Следует создать такие условия, чтобы чиновники осознавали актуальность и важность решения тех или иных вопросов и брали на себя ответственность за их успешное выполнение. Так, концентрация бюджетных ресурсов, например, на строительстве и в реконструкции наиболее значимых для региона объектов существенно влияет на рост инвестиционного потенциала данной местности, занятости населения и уровня его доходов.

В современном мире наилучшим способом измерения эффективности использования бюджетных средств является достижение высоких результативных показателей при реализации бюджетных программ. В этом контексте особое внимание необходимо уделять нуждам потребителей и их взаимосвязи с формированием и выполнением бюджета, поэтому принципиальным условием перехода Украины к устойчивому сбалансированному экономическому росту является кардинальное повышение эффективности использования привлеченных финансовых ресурсов [18].

Обеспечить результативность бюджетных программ можно путем сокращения количества существующих, но не полностью профинансированных бюджетных программ. Оставить для финансирования следует лишь те программы, которые отвечают современным приоритетным направлениям социально-экономического развития страны. В условиях дефицита финансовых ресурсов это позволит не рассеивать, а эффективнее управлять ресурсами и достигать лучших результатов в экономической, экологической и социальной сферах.

Сегодняшнее рассеивание средств дорого будет обходиться бюджету завтра, и это убедительно доказывает современная практика выполнения бюджетных программ.

Например, сооружение автомагистрали через Днепр в Запорожье начато еще в октябре 2004 г. и должно было завершиться в 2009 г. Однако финансирование, в соответствии с объемами, установленными титулами сооружения, не обеспечивалось, из-за чего сроки выполнения работ срывались. Предусмотренные графиками на 2010 и 2011 гг. работы выполнены лишь на 65%. Неоднократный перенос сроков возведения автомагистрали привел к увеличению сметной стоимости строительства с 1,9 млрд. грн. до 5 млрд. грн., или в 2,7 раза [19].

Бюджетные ресурсы обязательно должны давать положительный результат, направляться на системные реформы и преобразования. Увеличение бюджетных расходов должно быть адекватно изменениям в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, пенсионного обеспечения и других ключевых отраслях.

Только эффективное и рациональное использование бюджетных средств позволяет достичь максимально результативных показателей бюджетных программ, влияющих на уровень и качество жизни людей, удовлетворение их растущих потребностей в материальных и духовных благах.

Выводы

Актуальность данного исследования продиктована стабильной негативной тенденцией низкой результативности бюджетных программ, что снижает темпы экономического роста, влияет на развитие социальной сферы, устойчивость финансовой системы.

Чтобы изменить положение, нужно сформировать новую культуру управления государственными финансами. Важная роль в управлении бюджетными ресурсами при реализации бюджетных программ принадлежит качеству и эффективности принятых управленческих решений, своевременному и надлежащему реагированию распорядителей средств на выявленные контрольными органами факты бюджетных нарушений и обеспечению прозрачного движения средств.