Жалобы на коллегии и доклад по ним Сенату осуществлял рекетмейстер. Доклад по делам, касающимся шляхетства (дворянства) осуществлял герольдмейстер.
Все, что происходило в присутствии Сената, вносилось в протокол, который подписывали все сенаторы – «для открытия дурости каждого», - но на практике это не всегда соблюдалось.
Компетенция Сената была очень обширна: он являлся помощником государя, а в его отсутствие – даже его двойником.
1.Сенат являлся высшим административным учреждением, средоточием управления.
2.Сенат являлся высшей судебной инстанцией.
3.В отличие от Боярской думы, Сенат не имел законодательных полномочий, не был соучастником верховной власти, а являлся только законосовещательным учреждением.
Но из этого правила было исключение. В правление Петра I до 1722 г., во время войны со Швецией, Сенат, при условии отсутствия государя в столице, имел право принимать указы без санкции царя. Присутствие Петра ликвидировало эту законодательную функцию Сената. После окончания Северной войны, указ 1722 г. вовсе ликвидировал это чрезвычайное полномочие Сената. Он вновь стал только законосовещательным учреждением.
Коллегии
В конце 1717 г. начала складываться система отраслевых органов государственного управления – Коллегий (по шведскому образцу). Сам термин «коллегия» указывает на главное отличие нового института от московских Приказов. Вместо принципа единоначалия в области управления вводится принцип коллегиальности.
Организационная структура. Каждая Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Главой Коллегии были: президент и его помощник – вице-президент, назначаемые Сенатом. Кроме руководителей в состав присутствия входили советники (4) и асессоры (4), т.е. заседатели.
Дела в коллегиях решались следующим образом: прежде слушались государственные дела, а потом уже частные, причем на решение первых полагалась неделя, а вторых шесть месяцев. По окончании прений приступали к баллотировке, которая обязательно должна была вестись таким порядком, чтобы младшие члены подавали голоса раньше старших. Приговор составлялся по большинству голосов, если голоса разделялись поровну, голос президента был решающим. Всякий член, в случае разногласия с большинством, имел право занесения своего мнения в протокол.
В состав канцелярии входили секретарь, регистратор, переводчик, протоколист и подьячие. Постепенно эти служащие, знающие законы, делопроизводство, докладывающие присутствию о делах, приобретают решающее значение в Коллегиях. Обычно присутствие соглашалось с докладом канцелярии и на практике коллегиальное начало было сведено к нулю.
Система Коллегий. В декабре 1718 г. был принят Реестр коллегий. Сначала было учреждено девять Коллегий: три главные – Иностранных дел, Военная и Морская (Адмиралтейств коллегия); три финансовые – Камер-коллегия (ведала государственные доходы), Штатс-Контор коллегия (государственные расходы), Ревизион коллегия (составление бюджета, наблюдение за исполнением смет по расходам и доходам); две торгово-промышленные – Берг-Мануфактур коллегия (горное дело и промышленность), Коммерц-коллегия (торговля); одна судебная – Юстиц-коллегия.
В 1721 г. были учреждены: Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, и Духовная коллегия, впоследствии переименованная в Святейший Правительствующий Синод – орган церковного управления.
В 1722 г. Берг-Мануфактур коллегия была разделена на две Коллегии: Берг-коллегию (горное и монетное дело), Мануфактур-коллегию (управление промышленностью).
В итоге реформы Коллегий стало 12. Их деятельность определялась Генеральным регламентом, принятым в 1720 г.
Отраслевой принцип управления, свойственный Коллегиям, не был выдержан до конца: как и старые Приказы, они сочетали в себе административные и судебные функции.
Однако создание системы Коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое разграничение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и Коллегии создавались уже там.
Церковная реформа. Святейший Правительствующий Синод.
С момента принятия христианства в X веке, в отношениях Русской Православной Церкви и монарха действовал византийский принцип «симфонии» властей, т.е. их юридическое разделение, но фактическое взаимодействие. В Киевский период Церковь была более независима от светской власти, в Московский период цари все активнее проникали в духовную сферу: собирали Церковные (Освященные) соборы, определяли кандидатуры митрополитов (с 1589 г. - патриархов), решали даже догматические вопросы, наказывали еретиков и раскольников. Но пока высшим органом духовной власти был Освященный собор, а исполнительным – патриарх, соборно избранный, Церковь была юридически свободна.
После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Освященные соборы Церкви уже не собирались, и патриарх избран не был.
Как уже было указано, в 1721 г. была учреждена Духовная коллегия, переименованная в Святейший Синод – орган государственного управления церковными делами. Церковь вошла в государственную структуру и потеряла юридическую свободу. Таким образом, был введен протестантский вариант церковно-государственных отношений – «цезарепапизм: Церковь стала государственным учреждением.
Несмотря на то, что в законодательстве Синод назван Правительствующим, т.е. независимым от Правительственного Сената, на практике он получил статус обычной Коллегии. Состоял он также из присутствия и канцелярии. В присутствие входили 12 «правительствующих особ», назначаемых государем из числа высшего духовенства: митрополитов, архимандритов и игуменов.
Деятельность Синода контролировалась инквизитором, а с 1722 г. его сменил обер-прокурор - светский чиновник, помощник генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат.
Централизация государственного аппарата требовала создания контрольных органов.
С 1711 г. надзор за законностью, борьбу с финансовыми злоупотреблениями чиновников осуществляли фискалы (институт, заимствованный из Швеции).
Главой фискалитета был обер-фискал Сената. Ему подчинялись фискалы Коллегий, инквизитор Синода, провинциал-фискалы губерний и городовые фискалы.
Фискалы осуществляли тайный надзор за законностью. Они обязаны были доносить о государственных, должностных и других тяжких преступлениях, нарушениях законности в учреждениях, а также выступать в суде в качестве обвинителей.
В случае правильности доноса фискал получал половину штрафной санкции или конфискованного имущества, за неправильный донос фискал не нес ответственности. Естественно, такая практика привела к злоупотреблениям, и по указу 1714 г. фискал, донос которого оказался заведомо ложным, подлежал той же ответственности, что и обвиняемый им человек, если бы донос подтвердился.
Но, несмотря на данную норму, институт тайного надзора уже не устраивал власть. Поэтому в 1722 г. появляется новый институт, осуществляющий гласный, открытый надзор за законностью – прокуратура. Институт был заимствован из Франции, где прокуроры, в основном, осуществляли надзор за деятельностью судов, поддерживали государственное обвинение в суде (преобладал судебный надзор). В России до судебной реформы 1864 г. преобладал административный надзор: прокуроры надзирали, в основном, за деятельностью административных органов.
Главой прокуратуры был генерал-прокурор Сената, помощником его был обер-прокурор Синода. Им подчинялись прокуроры при Коллегиях, Надворных судах.
Указ 1722 г. называет генерал-прокурора «оком государевым» (представляя сенаторам первого генерал-прокурора – П.И. Ягужинского, Пестр I объявил: «вот мое око, коим я буду все видеть»). Генерал-прокурор осуществлял надзор за Сенатом: возглавлял сенатскую канцелярию, был председателем на заседаниях Сената, осуществлял надзор за исполнением законов и обладал правом законодательной инициативы. Он мог опротестовывать решения Сената, с которыми не согласен, доносить государю обо всех действиях Сената.
С момента принятия христианства в X веке, в отношениях Русской Православной Церкви и монарха действовал византийский принцип «симфонии» властей, т.е. их юридическое разделение, но фактическое взаимодействие. В Киевский период Церковь была более независима от светской власти, в Московский период цари все активнее проникали в духовную сферу: собирали Церковные (Освященные) соборы, определяли кандидатуры митрополитов (с 1589 г. - патриархов), решали даже догматические вопросы, наказывали еретиков и раскольников. Но пока высшим органом духовной власти был Освященный собор, а исполнительным – патриарх, соборно избранный, Церковь была юридически свободна.
После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Освященные соборы Церкви уже не собирались, и патриарх избран не был.
Как уже было указано, в 1721 г. была учреждена Духовная коллегия, переименованная в Святейший Синод – орган государственного управления церковными делами. Церковь вошла в государственную структуру и потеряла юридическую свободу. Таким образом, был введен протестантский вариант церковно-государственных отношений – «цезарепапизм: Церковь стала государственным учреждением.
Несмотря на то, что в законодательстве Синод назван Правительствующим, т.е. независимым от Правительственного Сената, на практике он получил статус обычной Коллегии. Состоял он также из присутствия и канцелярии. В присутствие входили 12 «правительствующих особ», назначаемых государем из числа высшего духовенства: митрополитов, архимандритов и игуменов.
Деятельность Синода контролировалась инквизитором, а с 1722 г. его сменил обер-прокурор - светский чиновник, помощник генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат.
Губернская реформа.
В 1708 г. вводится новое административное деление государства: были учреждены 8 губерний (Московская, Петербургская, Смоленская, Киевская, Азовская, Сибирская, Киевская, Архангелогородская), по которым были распределены все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.
Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская, Азовская), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Но принцип коллегиальности действовал и на губернском уровне. Власть губернатора ограничивалась выборным органом – Ландратской коллегией, которая состояла из 8, 10, 12 человек – ландратов, избираемых губернским дворянством. Губернатор был президентом коллегии ландратов. Однако коллегиальность на местном уровне существовала недолго. С делением уездов на «доли», ландраты были поставлены во главе долей и тем самым подчинены губернатору.
В 1719 г. одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, управлявшихся воеводами, которые были подчинены губернаторам.
Сбором налогов заведовали земские камериры, подчиненные Камер-коллегии. В ведении камериров находились земские комиссары, которые избирались дворянами уезда на один год. Они осуществляли сбор налогов, надзор за исполнением рекрутской повинности, полицейские и другие функции.
Городская реформа.
Особая система самоуправления, по европейскому образцу, сложилась в городах.
1-ый этап. В 1699 г. учреждается Бурмистерская палата или Ратуша в Москве и земские избы в других городах. Члены их избирались городскими сотнями и слободами.
2-ой этап. В 1718-1720 гг. данная система была реорганизована. Были созданы новые органы – магистраты. Общее руководство осуществлял Главный Магистрат в Петербурге, имеющий статус Коллегии.
В 1721 г. был принят Регламент Главного Магистрата и в 1724 г. – принята Инструкция городским магистратам.
Члены магистратов – бургомистры и ратманы избирались «регулярными гражданами», т.е. полноправными горожанами.
Магистраты осуществляли функции: судебные, хозяйственные, финансовые, полицейские, социальные (ведали школы, больницы). Однако после смерти Петра I магистраты были подчинены губернаторам и воеводам. Городское самоуправление по образцу Эстляндии и Лифляндии было сломано. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.
Особенностью государственного механизма России после смерти Петра I является, во-первых, частая смена монархов на престоле, и, во-вторых, существование различных Советов, являвшихся как бы посредствующим звеном между монархом и Сенатом.
В период правления Екатерины I – жены Петра (1725-1727 гг.) и Петра II – внука Петра (1727-1730 гг.) действовал Верховный тайный совет, учрежденный в 1726 г. (8 февраля).
Во-первых, Верховный тайный совет крайне ограничил компетенцию Сената, сосредоточив в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Сенат стал одной из судебных инстанций, на решения которой можно было подавать апелляции в Совет. Приговоры Сената о смертной казни нуждались в утверждении Советом. Как и другие коллегии, Сенат посылал в Совет рапорты и получал от Совета указы. Сенат не мог уже называться «правительственным», а стал называться «высоким». Верховный тайный совет рассматривал жалобы на действия Сената и подбирал кандидатуры сенаторов.
Во-вторых, Верховный тайный Совет ограничивает и самого монарха. Фактически Совет становится законодательным органом: резолюции Верховного тайного совета имели силу высочайшего указа, никакой закон не мог быть обнародован без предварительного обсуждения в Совете.
В период Просвещенного абсолютизма идеологией русской абсолютной монархии становится европейская идеология «просвещения», предпринимаются попытки создания правовых основ государственности, конституции, культурного просветительства. Заимствуются идеи философов-гуманистов: Вольтера, Руссо, Монтескье, Беккария и др. о свободе личности, равенстве людей, верховенстве закона и т.п. Но и Екатерина II и Александр I ограничивались только идеями, и только проектами, без их реализации на практике. Абсолютная форма правления и социальноэкономическая система, основанные на крепостничестве, рабстве, остались неизменными. Например, наиболее характерным актом для «просвещенного» периода правления Екатерины II является ее Наказ Уложенной комиссии, но он не стал действующим источником права
При императрице Екатерине II (1762-1796 гг.) Императорский совет был преобразован в Совет при высочайшем дворе (1769 г.), ставший опорой императрицы во многих ее начинаниях.
Совет обладал административными и законосовещательными полномочиями. В отношении Сената была идея сделать его «хранителем законов». В 1763 г. он был разделен на шесть административно-судебных департаментов. Но административные полномочия Сената все более ограничивались.
В непосредственное ведение генерал-прокурора были переданы многие дела, изъятые у Сената. Генерал-прокурор стал как бы министром юстиции, внутренних дел и финансов. Данная реформа, с одной стороны, усиливала, как никогда, должность генерал-прокурора, с другой стороны, крайне ограничивала надзорную функцию прокуратуры, обозначала упадок прокурорского надзора, ставила его в зависимость от административной власти. Все Коллегии были освобождены из-под опеки Сената, а в ходе губернской реформы 1775 г. – и местное управление было изъято из его ведения, главным образом, вследствие непосредственного подчинения губернаторов императрице.
В итоге царствования Екатерины II у Сената сохранялась в основном судебная власть.
Реформы Екатерины II в области местного управления.
Губернская реформа 1775 г.
«Учреждение о губерниях» 1775 г. преобразовало всю систему местного управления и, частично, центрального управления. Территория России была разделена на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов (через 20 лет число губерний достигло 50).
Очевидна первая цель реформы – разукрупнение губерний. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу: на территории губернии проживало около 400 тысяч душ, на территории уезда – около 30 тысяч душ (т.е. в основу деления был положен количественный критерий). Не учитывались географические, национальные и экономические особенности регионов империи.
Во главе губернии был губернатор, во главе нескольких губерний – генерал-губернатор, которые назначались и смещались монархом. В своей деятельности губернатор опирался на Губернское правление, куда входили губернские советники и губернский прокурор (надзор за законностью). Финансовые и фискальные вопросы решала Казенная палата, вопросы здравоохранения и образования – Приказ общественного призрения
В ходе губернской реформы 1775 г. была существенно изменена и судебная система России: в уездах и губерниях создавались сословные суды – для дворян, горожан и государственных крестьян. Апелляционной и ревизионной инстанциями для сословных судов в каждой губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам). В связи с этим Юстиц-коллегия была закрыта. (см. подробнее далее: судоустройство).
Таким образом, второй целью реформы являлась децентрализация управления. Помимо Юстиц-коллегии, была закрыта Камер-коллегия (ее функции перешли к Казенной палате) и некоторые другие Коллегии. Их функции перешли к губернским органам. Главой уездной администрации был земский исправник (капитан), избираемый уездным дворянством
Полицейская реформа 1782 г.
«Устав благочиния» 1782 г. вводил систему полицейских органов в городах – Управы благочиния. Управу возглавлял полицмейстер в губернских городах, в остальных – городничий. В частях города полицейские функции осуществляли частные приставы, в кварталах – квартальные надзиратели