70
Елена Островская
СОЦИАЛЬНЫЕ ЗАБОТЫ
Елена ОСТРОВСКАЯ
РЕФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ВО ФРАНЦИИ
франция страхование медицинский
Характерной чертой французской хозяйственной модели последних полутора десятилетий был постепенный уход государства из экономики при сохранении широкого регулирования социальной сферы. Сегодня по основным направлениям социальной политики (регулирование рынка труда, системы пенсионного обеспечения и медицинского страхования) проводятся реформы. Их цель состоит, с одной стороны, в том, чтобы способствовать решению наболевших экономических и социальных проблем, с другой стороны, в том, чтобы обеспечить выравнивание французской социальной системы по отношению к другим странам ЕС и тем самым добиться повышения конкурентоспособности французского бизнеса.
Важнейшую роль среди направлений социальной политики играет, несомненно, регулирование рынка труда. Данная область деятельности государства, очень важная для всех стран Запада, во Франции приобретает совершенно особое значение в связи с остротой проблемы безработицы. Существенное неравновесие на национальном рынке труда возникло ещё 30 лет назад, когда за 1973-1981 годы доля безработных среди экономически активных граждан повысилась с 1,9 до 8,6%. Рынок труда разбалансировался тогда и в других западноевропейских странах; во Франции, во-первых, рост безработицы был особенно бурным, во-вторых, продолжался и в последующие десятилетия и постоянно превышал соответствующий среднеевропейский показатель. В 1990-е годы среднегодовой процент безработных во Франции был равен 11,1% (в отдельные годы приближаясь к 13%), а в ЕС-15 - 9,7% OFCE. L'йconomie franзaise 2002. P., 2002. Р. 117.. В новом столетии разрыв продолжал увеличиваться: последние имеющиеся в нашем распоряжении сопоставимые данные (май 2005 г.) фиксируют этот показатель на уровне 10,1% у Франции и 8% - у ЕС-15 INSEE. France, portait social 2005-2006. P.2006. Р. 16.. Правда, активные меры в области борьбы с безработицей, предпринятые французским правительством в конце 1990-х годов, в сочетании с благоприятной мирохозяйственной конъюнктурой способствовали некоторому улучшению ситуации к началу 2000-х годов (2002 г. - 8,8%). Однако оно было недолгим: национальный рынок труда болезненно отреагировал на экономический кризис 2001-2004 годов, и уровень безработицы снова повысился (2003 г. - 9,8%, 2004 г. - 9,9%, 2005 г. - 9,8%). Ни разу после 1981 года безработица во Франции не опускалась ниже отметки 8,5%. В настоящее время (данные за июль 2006 г.) она составляет 9,3%.
Понятно, что проблема рассасывания безработицы имеет настолько серьёзный социально-политический аспект, что любые действия государства по обеспечению прочих важнейших макроэкономических равновесий (включая достижение динамичного экономического роста) оцениваются прежде всего с точки зрения их возможного воздействия на положение на рынке труда Rapport d'information pour le Sйnat № 109. Р. 23..
Для французской безработицы характерно примерное численное равенство полов (в 1982-2005 годах среди зарегистрированных на бирже труда женщины неизменно составляли 51-52%). Зато её отличают выраженные возрастные характеристики. В 2005 году уровень молодёжной безработицы (среди лиц 15-29 лет) был почти вдвое выше среднего и составлял 17,3%. Причём она в последние годы в наибольшей мере характеризуется тенденцией к росту, особенно заметной на фоне относительно небольшого повышения у возрастной группы 30-49 лет и стабилизации у лиц старше 50 лет. Другая особенность - высокий процент длительно и сверхдлительно безработных (соответственно свыше 1 года - 42,5% и свыше 2 лет - 21,6% в 2005 г.). Наконец, третья черта - структурный характер безработицы, зависимость возможности трудоустройства от квалификационно-образовательного уровня. Среди лиц с начальным образованием безработных сегодня 15%, с высшим - 7%; среди рабочих - 12,5%, а среди профессиональных групп высших квалификаций - 4,9% INSEE Premiиre. Premiers rйsultats de l'enquкte sur l'emploi 2005. N 1070. Mars 2006. .
За долгий период нарушения равновесия на рынке труда менялась иерархия этих характеристик, а точнее - представления о ней высшего руководства страны. Это обуславливало целеполагание государственной политики на рынке труда. Так, сперва сложилось мнение, что рассасыванию безработицы мешает недостаточно гибкое трудовое законодательство (трудовые договоры во Франции заключались только в виде бессрочных). На рубеже 1980-1990-х годов законы были изменены: появился договор на определённый срок и найм на сокращённую рабочую неделю, 20-26 часов при стандартной 39-часовой неделе. Одновременно стало очевидно, что проблемы с трудоустройством испытывают лица молодых и пожилых возрастов; в результате был сделан вывод, что достаточно затормозить выход на рынок труда первых и ускорить уход вторых. Государство отреагировало введением 12-летнего школьного обучения и разрешением досрочного выхода на пенсию (с 60 лет вместо 65). Затем было констатировано, что безработица свирепствует по преимуществу среди рабочих и служащих низшей квалификации. Это породило стремление государства в первой половине 1990-х годов стимулировать трудоустройство низкоквалифицированной рабочей силы. Затем выявился быстрый рост молодёжной безработицы, которая достигла критического уровня к 1997 году (почти 25%). Тогда борьба с ней была выдвинута во главу угла государственной политики занятости. Снижение безработицы осталось приоритетным направлением, хотя сейчас его дополнила вторая важнейшая задача - трудоустройство длительно безработных.
Методы государственного регулирования рынка труда претерпевали изменения в зависимости от того, какое правительство - право- или левоцентристское - находилось в данный момент у власти. И то и другое прибегало к бюджетному инструментарию. Однако для левоцентристов была характерна опора на расходную часть бюджета (расширение занятости непосредственно в госсекторе, создание дорогостоящих целевых бюджетных программ). При этом существенная часть затрат перекладывалась на предпринимателей, не только плативших высокие налоги и социальные взносы в тот же бюджет, но и вынужденных в соответствии с законами Робьена - Обри (конец 1990-х гг.) оплачивать 35-часовую рабочую неделю практически по цене 39-часовой Предполагалось, что простое сокращение объёма используемого труда заставит предпринимателей набирать дополнительную рабочую силу.. Правые правительства (в том числе и нынешнее, Д. де Вильпена) применяли и применяют по преимуществу либеральные подходы. Они выражаются в попытках государства максимально задействовать для балансировки рынка труда собственно рыночные силы, при опоре главным образом на доходную часть бюджета.
Следует отметить, что меры левоцентристов принесли вполне ощутимые плоды: уровень безработицы в конце 1990-х годов стал снижаться впервые за четверть века. Бюджетная программа по трудоустройству молодёжи предусматривала создание 350 тыс. рабочих мест в госсекторе, и к 2000 году их было создано почти 292 тыс. Закон Обри, принятый в 1998 году, вводил переход к сокращённой рабочей неделе для компаний с занятостью свыше 20 человек с 2000 года и для остальных - с января 2002 года. По этому закону компании обязывались расширять количество рабочих мест на 6% от штатной численности персонала в обмен на сокращение рабочего времени и льготы на взносы в социальные фонды. К августу 2001 года на 35-часовую неделю перешло около 85 тыс. компаний (3% от их общего числа во Франции). Они создали (объявили о намерении создать) 300 тысяч рабочих мест OFCE. L'йconomie franзaise 2002. P., 2003. Р. 62. По более поздним данным, 350 тысяч рабочих мест. Problиmes йconomiques N 2870.2.3.2005. Р. 26..
Однако довольно быстро выяснилось, что проводимый левоцентристами курс способствует нарастанию и без того немалого бюджетного дефицита и одновременно ведёт к ухудшению макроэкономических показателей (в частности, динамики производительности труда), в том числе в связи с широким вовлечением в экономику лиц с минимальным уровнем образования и квалификации, которые охватывались программами молодёжного трудоустройства). На руку левоцентристам играла и высокая конъюнктура конца 1990-х годов; после резкого ухудшения мировых условий воспроизводства в конце 2001 года безработица во Франции опять начала увеличиваться.
Придя к власти в 2002 году, правоцентристы объявили о смене курса в области регулирования рынка труда (как, впрочем, и в ряде других сфер экономической политики государства). Произведённые ими изменения, конечно, отчасти были вызваны идеологическими соображениями. Вместе с тем в их основе лежала и необходимость решать вполне конкретные экономические проблемы. Речь шла, во-первых, о неудовлетворительной динамике производительности труда, которая в 1997-2001 годах оказалась во Франции ниже, чем в среднем по ЕС-15 (соответственно 1,8% и 2,2%). “Даже если отбросить идеологическую риторику, - отмечали французские исследователи, - анализ ситуации со всей очевидностью показывает, что дальнейшее вовлечение в экономику низкооплачиваемых лиц с очень невысокой производительностью труда совершенно неэффективно” Lettre de l'OFCE N 250. 4 juin 2004. Р. 2.. Во-вторых, правоцентристы не могли игнорировать жалобы заметной части своего электората - мелких и средних предпринимателей - на рост трудозатрат, с которым столкнулись при переходе на 35-часовую рабочую неделю почти все компании (кроме наиболее мощных). Принимая во внимание эти моменты, правоцентристы (в лице правительства Раффарэна) решительно отказались от важнейшего “наследия” левых в описываемой области. В 2003 году были свёрнуты бюджетные программы трудоустройства молодёжи и приняты меры, фактически отменявшие законы Робьена - Обри. Льготы на взносы в социальные фонды полностью отрывались от условия создания новых рабочих мест и сокращения рабочего времени, введение 35-часовой рабочей недели для предприятий с занятостью до 20 человек становилось необязательным.
Правоцентристы выдвинули лозунг “Битва за занятость”, провозгласив, как и их предшественники, массовое создание новых рабочих мест важнейшим приоритетом своей экономической и социальной политики. В 2004 году был принят План социального единения (Plan de cohйsion sociale), который предусматривал перенос центра тяжести в государственной политике с прямого бюджетного финансирования на субсидирование роста занятости в предпринимательском секторе.
План социального единения состоит из 11 разделов, важнейшие среди которых - “Обеспечить доступ 800 тысяч молодых, испытывающих трудности при трудоустройстве, к рабочим местам на долговременной основе”; “создать 500 тысяч учеников в системе профобучения”; “вернуть к трудовой жизни длительно безработных”, “стимулировать создание безработными собственных предприятий”. Основным инструментом проведения плана в жизнь являются так называемые субсидируемые трудовые договоры (contrats aidйs). Суть их состоит в том, что государство или соответствующие негосударственные организации Созданные социальными партнёрами Национальное межпрофессиональное объединение в области промышленности и торговли (UNEDIC) и Ассоциация по трудовой деятельности в области промышленности и торговли (ASSEDIC). частично оплачивают работодателю каждое созданное рабочее место (другой вариант - снижение предпринимательских выплат в социальные фонды). Каждый вид договоров применим к определённой группе лиц, ищущих работу.
Сперва новый курс потерпел неудачу: молодёжные программы занятости в госсекторе уже были свёрнуты, а пришедший им на смену субсидируемый договор “Молодые на предприятии” ещё не заработал. Отрицательную роль, в плане занятости, сыграла и попытка сокращения государственного аппарата (по его численности на всех уровнях Франция занимает одно из первых мест в ЕС-15). В результате к 2005 году безработица не только не снижалась, а, напротив, вновь стала расти. Эти обстоятельства, а также выявление среди безработных очень высокого процента лиц, длительно ищущих работу, заставило государство скорректировать План социального единения (в декабре 2005 г.). Задача трудоустройства длительно безработных стала приоритетной, субсидируемые договоры были пересмотрены, перегруппированы, некоторые из них отменялись, вводились другие.
План социального единства включает 8 таких договоров: 4 для частных предприятий, 2 - для предприятий государственного сектора и 2 договора на профобучение. Основными среди них считаются два: Договор включения в трудовую деятельность и Договор будущего. Оба они распространяются на лиц, получающих минимальный доход включения Фактически пособие по безработице. Названо так потому, что целью выплаты является стимулирование получающего его лица “как можно быстрее приступить к трудовой деятельности”. и другие так называемые “социальные минимумы” Пособие для совершеннолетних инвалидов, пособие для матерей-одиночек и некоторые другие., только первый применяется в частном секторе и к тем, кто утратил работу свыше года назад, а второй - в государственном секторе, и срок поисков работы здесь меньший (от полугода). Оба договора предусматривают предоставление рабочего места на постоянной или временной основе, на полное или неполное рабочее время (но не менее 20 часов в неделю), с оплатой труда, равной отработанному времени, умноженному на почасовой СМИК SMIC - минимальная гарантированная межотраслевая оплата труда.. Компания или государственная структура, создающие рабочее место, получают ежемесячную субсидию в размере минимального дохода включения (на 01.01.2006 - 433 евро), частично или полностью освобождаются от взносов в социальные фонды. Субсидия выплачивается местными властями (на уровне департамента), с которыми работодатель заключает соответствующее соглашение. Обязательный элемент этих договоров - прохождение трудоустроенным лицом профессиональной подготовки или переподготовки.
Среди других трудовых договоров Плана социального единения, охватывающих частный сектор, необходимо выделить документ “Молодые на предприятии”. Он нацелен на лиц в возрасте 16-23 года, с низкой квалификацией или без неё и с уровнем образования от начального до незаконченного среднего. Сходный по условиям найма с двумя вышеописанными договорами, он отличается попыткой в бульшей мере заинтересовать предпринимателя, который получает из центрального бюджета 150-300 евро в месяц за рабочее место, в зависимости от уровня квалификации трудоустроенного. Работодатель освобождается и от взносов в социальные фонды в отношении низких зарплат (до 1,7 СМИК), которые в основном и выплачиваются лицам, трудоустроившимся в рамках данного документа. Договор, также предусматривающий возможность профессионального обучения, рассчитан максимум на 3 года.