В заключение настоящего параграфа следует отметить следующее.
В течение многих лет после распада СССР отсутствовала четко сформулированная государственная семейная политика, регулирующая, в частности, положение ребенка, его права и интересы. Дети в качестве целевой группы законодателем не рассматривались. Отдельные законодательные акты, принимавшиеся в этот период, были направлены на решение наиболее острых проблем в области защиты прав ребенка и не устанавливали общие принципы.
В настоящее время мы можем наблюдать процесс формирования государственной политики регулирования отношений, связанных с семьей, браком и детьми, установление основных принципов деятельности государственных органов в этой области. Озвучены основные проблемы, цели и задачи. По ним можно определить вектор развития законодательства и правоприменительной практики на ближайшие годы.
Россия является участницей множества международных договоров, в том числе имеющих первостепенное значение для защиты прав ребенка, таких как Конвенция ООН о защите прав ребенка, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Более того, процесс присоединения к международным договорам продолжается.
Так, в 1 октября 2011 года в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 года. Россия на периодической основе представляет доклады о соблюдении своих международных обязательств в различные органы ООН и исправно выплачивает денежные компенсации по определениям ЕСПЧ. Однако и в дебатах о правах человека общего характера, и в государственных документах, посвященных вопросам защиты семьи и детей, выбранный Россией курс на "суверенитет" звучит все отчетливее. Представленная Концепция государственной семейной политики содержит прямую критику международных стандартов защиты прав человека и утверждение о необходимости защиты детей от них.
1.2 Понятие социального обеспечения детей
По смыслу Конституции РФ социальная политика, основанная на принципе социального государства, - это не произвольная по своей природе благотворительная деятельность, движимая нравственным чувством сострадания к социально незащищенным слоям. Это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых на основе правовой справедливости (так называемой распределяющей, или пропорциональной, справедливости), предполагающей правовую всеобщность и формальное равенство.
Конституционные права граждан в социальной сфере - это права на получение от государства и общества необходимых материальных условий существования. Н.В. Витрук, разрабатывая теорию правового положения личности, выделяет ее социально-правовой статус, который обеспечивает потребление и обмен полученных материальных и иных благ, создание условий, гарантирующих достойную жизнь и свободное развитие человека, т.е. социальную защиту (ст. 7 Конституции РФ). В социально-правовой статус личности в соответствии с положениями Конституцией РФ он включает: права и законные интересы, связанные с государственной защитой семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7, ч. 1 ст. 38); право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39); право каждого на жилище, которое малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. ч. 1 и 3 ст. 40); право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ч. 1 ст. 41); право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
Имеющиеся у человека социальные права важны для него в той мере, в которой они служат удовлетворению его реально существующих потребностей, отвечают его интересам. Субъективные права выступают средством, при помощи которого индивид получает доступ к определенным благам. Чем более настоятельно, жизненно необходимо удовлетворение той или иной потребности, тем большее значение имеет адекватное отражение в праве возможностей ее удовлетворения.
М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова называют социальное обеспечение одним из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случае наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.
Анализируя определения, даваемые другими авторами, они обращают внимание на то, что под социальным обеспечением понимается система материального обеспечения и обслуживания граждан, в частности по возрасту, болезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, для воспитания детей и в других установленных законодательством случаях при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, либо по распределению внебюджетных фондов социального назначения и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств существования, несению дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам.
Уже в первый год своего существования Советское государство предприняло попытку законодательно закрепить систему социального обеспечения, элементом которого было, в частности, обеспечение в форме содержания в инвалидных домах, домах матери и ребенка, детских домах. Детские приюты и воспитательные дома, действовавшие за счет средств благотворительных организаций, после упразднения этих организаций были реорганизованы в дома матери и ребенка, детские ясли, детские дома для сирот, что свидетельствовало о внимании государства к проблемам социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей.
В 1919 г. вводится бесплатное детское питание (бесплатный отпуск пайков на детей до 14-летнего возраста) независимо от социального положения родителей. В период нэпа было сформировано соответствующее ему законодательство, в частности, был решен вопрос о пенсионном обеспечении при потери кормильца. Были установлены пособия по временной нетрудоспособности и материнству в размере фактического заработка; дополнительные пособия роженицам: единовременное пособие на предметы ухода, пособие на кормление ребенка.
Постановлением СНК РСФСР от 30 августа 1923 г. все учреждения социального воспитания, обслуживания детей рабочих и служащих, школы, детские дома, учреждения дошкольного воспитания и т.п. были переданы органам Наркомпроса и содержались в основном за счет средств, отпускаемых государством. Поскольку финансирование было недостаточным и в основном должно было осуществляться за счет средств местных бюджетов, произошло сокращение стационарных дошкольных и внешкольных учреждений с одновременным развитием сети так называемых площадок для детей дошкольного возраста с одноразовым или двухразовым питанием. Дети с первых дней жизни до двухлетнего возраста берутся на учет соответствующими консультациями, которые организуют выдачу для них детского питания. Дома матери и ребенка принимают по направлению специальных комиссий на бесплатное содержание беременных женщин, матерей с детьми (на срок не более двух месяцев) детей - сирот грудного возраста.
Постепенно расширяется сеть детских яслей и садов. 16 июня 1926 г. было принято Положение о детском доме. Оно предусматривало такие типы детских домов, как дошкольный, для детей школьного возраста, трудовая коммуна для детей 13 - 16 лет. Затем появляются санаторно-лесные школы, функционирующие круглый год (в основном для детей, больных туберкулезом). Со временем зарождается институт профессиональной подготовки инвалидов, включая детей. За ними закрепляется право на поступление в профтехшколы и техникумы системы Наркомата социального обеспечения.
В период сплошной коллективизации колхозные кассы взаимопомощи становятся правопреемниками крестьянских касс общественной взаимопомощи. Согласно Положению о кассах общественной взаимопомощи, принятому ВЦИК и СНК РСФСР 13 марта 1931 г., они создают и содержат детские ясли, детские площадки, оказывают помощь нетрудоспособным колхозникам. В 1937 г. государство полностью взяло на себя финансирование здравоохранения, а также расходы на содержание детских яслей и садов. Право на бесплатную медицинскую помощь и лечение приобрели все граждане независимо от их правового положения. Таким образом, как в первые годы советской власти, так и в последующие десятилетия социальное обеспечение детей развивалось в соответствии с теоретическими положениями, содержащимися в многочисленных трудах классиков марксизма.
Как пишут М.В. Лушникова и А.М. Лушников, советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные сильные стороны: охват практически всего населения; покрытие практически всех социальных рисков; универсальность; достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом размере); гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования; реальная гарантированность права на существование (биологическое выживание) всем гражданам. Тем не менее исторический очерк в их работе озаглавлен "Советская модель социально-обеспечительного законодательства: прорыв в будущее или торжество утопии". Заканчивают они его следующим положением: несмотря на достигнутые успехи и гарантированность социального обеспечения, СССР в последние годы существования находился по уровню жизни населения примерно на 50-м месте в мире.
Смена общественного строя, переход к рынку сказались и на социальном обеспечении. Как отмечал А.Е. Козлов, общественный строй оказывает существенное влияние на государственную политику в области социального обеспечения, на его содержание и задачи. Согласно капиталистической идеологии каждый гражданин должен обеспечивать себя средствами существования и поддерживать свое бытие с помощью собственной предприимчивости. Основным двигателем развития экономики считается частная инициатива. Соответственно этому проводится социальная политика, организован институт социального обеспечения, призванный укреплять ту основу, на которой держится капиталистический общественный строй. Применительно к детям это означает, что в капиталистическом обществе ответственность за их благосостояние несет и должна нести семья. Соответственно, рождение детей должно предполагать наличие у родителей возможностей для их содержания.
Коль скоро мы отказались от социалистической системы хозяйствования и обратились к капиталистическому способу производства, массовое распространение и одобрение получила идеология индивидуального благополучия, рационализма, выгоды, предприимчивости, жизни для себя. В таких условиях закономерно снижение интереса к браку, семье и детям, их рождению и воспитанию. Еще до возможного рождения детей взвешиваются все связанные с этим плюсы и минусы, делается вывод о нецелесообразности брать на себя немалые, а зачастую и непосильные заботы по их воспитанию и содержанию, тем более что эти заботы трудно сочетать с профессиональной активностью, успешной карьерой, особенно женской. Кроме того, в российских условиях сознательное отцовство и материнство, при которых могут быть обеспечены потребности всей семьи, являются уделом незначительного меньшинства людей. Большинство же рожает и воспитывает детей главным образом в силу биологической, психологической, духовной потребностей в продолжении рода либо в силу религиозных убеждений, заведомо идя на связанные с этим трудности. В любом случае россияне оказываются в условиях жесткой конкуренции потребности в детях с потребностями в приобретении источника средств к существованию и в личном благосостоянии. Отсюда и отказ от рождения детей, и малодетность, и распространенность абортов, и оставление детей в родильных домах, и внебрачное материнство, и социальное сиротство, равно как и беспризорность детей. Отсюда распространенные высказывания в адрес родителей: "Зачем плодить нищету?", "Нечего было рожать", "Мы вас рожать не просили". И убеждения будущих и молодых родителей в том, что либо они еще материально не готовы к рождению детей, либо никому до их детей нет дела. Общеизвестно и то, что, как уже отмечалось, работодателю невыгодны не только работники с семейными обязанностями, но и бездетные женщины фертильного возраста.
При этом во многих официальных документах говорится о необходимости государственной заботы о материнстве и детстве, повышении благосостояния семей с детьми. Эти проблемы оцениваются и с позиции национальной безопасности и национальных интересов, а также с позиции развития образования, здравоохранения, социального обеспечения. Низкая рождаемость и сокращение численности населения в России признаются также и острыми демографическими проблемами, требующими незамедлительного решения. Однако все посвященные этому концепции, нормативные правовые акты, программы предусматривают в перспективе (как правило, отдаленной) "расширить охват", "повысить (или понизить) процент", "принять дополнительные меры", "увеличить размеры", переломить неблагоприятную статистику и т.п. Они не нацеливают на 100%-ное решение проблем каждого ребенка и каждой семьи, причем не когда-либо в будущем, а именно сегодня. Изучение этих документов приводит к выводу, что любой ребенок может оказаться в положении, когда останется без необходимой ему помощи или даже вообще без средств к существованию. Отсюда - пессимистические прогнозы многих исследователей и отношение ко многим нормативным актам и официальным установкам как к популистским, декларативным.
Теоретически изменение ситуации возможно, если отвлечься от того, что ребенок прежде всего не член семьи, отпрыск родителей, пребывающий в том или ином "домохозяйстве", которое организует его жизнь. Он, как уже говорилось, является и должен восприниматься (в частности, в сфере социального обеспечения) в первую очередь как человек и гражданин, хотя бы по аналогии с лицами пенсионного возраста, социальное обеспечение которых не зависит от наличия у них семьи и трудоспособных детей. При таком подходе каждому ребенку должны быть гарантированы права, установленные Конвенцией о правах ребенка и Конституцией РФ, включая право на социальное обеспечение. Понятно, что уровень социального обеспечения детей может и должен зависеть от возможностей семьи, однако в совокупности с этими возможностями блага социального обеспечения должны быть достаточными для полного удовлетворения его потребностей в необходимых средствах существования.
Относительно детей нельзя говорить, что они не обладают или должны обладать предприимчивостью для приобретения жизненных благ. И в этом смысле не имеет значения, какова экономическая формация, при которой они родились. Дети не должны страдать от того, что их родители (семья) не в состоянии предоставить им достаточные средства к жизни. Они не выбирают родителей. Их правовой статус должен определяться государством, гражданами которого они являются или в котором они появились на свет. Поэтому не имеет принципиального значения, есть или нет общенародная собственность в данном государстве, национализированы или приватизированы средства производства и т.п.
С учетом изложенного представляется, что каждый ребенок должен иметь все необходимые и достаточные для него блага социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) удовлетворяют его жизненные потребности.
Глава 2. Социальная защита отдельных категорий несовершеннолетних
2.1 Социальное обеспечение детей, воспитываемых в родительской семье
Хотя Конституция РФ и семейное законодательство возлагают обязанности по содержанию и воспитанию детей на родителей (а при определенных условиях - на некоторых других членов семьи), весьма существенное участие в этом принимает и общество, предоставляя блага социального обеспечения одному из родителей, семье в целом или непосредственно ребенку.
В развитие положения Конституции РФ о социальном обеспечении для воспитания детей законодательство РФ предусматривает социальные (семейные) пособия в связи с рождением ребенка, уходом за ним и его воспитанием. Социальные денежные выплаты могут заменяться либо дополняться иными формами социального обеспечения: содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, детских домах или школах-интернатах; определением нуждающихся в этом лиц в дома-интернаты для детей с отклонениями в здоровье; социальным обслуживанием на дому и др.
Оценивая идеи, высказанные более 100 лет тому назад, а также практику СССР в отношении обобществления содержания детей, следует признать их отвечающими интересам ребенка. В той мере, в которой они были воплощены в советском обществе, они удовлетворяли базовые потребности каждого ребенка в образовании, охране здоровья, социальном обеспечении; позволяли наиболее способным занять достойное место в обществе независимо от материального положения родителей, воспользоваться так называемыми социальными лифтами. При повороте к рынку многие достижения предшествующего развития были утрачены. Современное состояние дел в этой сфере для многих категорий российских детей нельзя признать благополучным.