В качестве примера ухудшения положения детей можно привести данные о состоянии обеспеченности детей услугами детских дошкольных учреждений и летним отдыхом.
В укрупненном виде помощь семье в содержании детей на настоящем этапе развития российского общества можно охарактеризовать следующим образом.
Помощь, оказываемая в виде услуг, выражается:
) в обслуживании детей детскими дошкольными учреждениями, школами-интернатами, санаторно-лесными школами, оздоровительными лагерями;
) в присмотре за детьми со стороны школы в течение обычного школьного дня;
) в обеспечении их питанием во время пребывания в школах и школьных группах продленного дня.
Помощь семье в содержании несовершеннолетних выражается: в обеспечении их различными видами социальных пособий; в обеспечении детей пенсией по случаю потери кормильца, а детей-инвалидов - социальной пенсией; в льготах по налогам рабочих и служащих, имеющих детей; в субсидиях.
Социальное обеспечение детей, воспитываемых в семье, осуществляется прежде всего в виде государственных (социальных) пособий различных видов и назначения, а именно:
пособия по беременности и родам; единовременное пособие - женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие - беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;
единовременные пособия при рождении ребенка или при передаче ребенка на воспитание в семью;
ежемесячное пособие - по уходу за ребенком;
ежемесячное пособие - на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;
ежемесячное пособие на ребенка.
Лучшие условия обеспечения некоторыми пособиями установлены для лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию. Необходимость социального страхования связана в первую очередь с риском временной утраты заработка (иных аналогичных выплат) по социально значимым причинам, признанным законодателем. Кроме того, это может быть также недостаточность текущего заработка для повышенных разовых расходов, требуемых, в частности, при рождении ребенка.
Страховыми случаями по обязательному социальному страхованию, в частности, признаются:
рождение ребенка;
уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет.
Страховым случаем является также временная нетрудоспособность застрахованного лица вследствие заболевания или травмы, а также следующие случаи, касающиеся лиц с семейными обязанностями:
утрата трудоспособности в связи с операцией по искусственному прерыванию беременности или осуществлением экстракорпорального оплодотворения;
необходимость осуществления ухода за больным членом семьи;
карантин застрахованного лица, а также карантин ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольное образовательное учреждение, или другого члена семьи, признанного в установленном порядке недееспособным.
Перечисленным страховым случаям соответствует страховое обеспечение в виде пособий по временной нетрудоспособности либо в связи с материнством.
Большую роль в социальном обеспечении детей играет ежемесячное пособие по уходу за ребенком, установленное в настоящее время для всех категорий граждан.
Федеральный законодатель устанавливает и иные социальные выплаты на детей или семьям с детьми, такие как: единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании их беженцами; единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами; единовременное пособие семьям с детьми граждан, погибших при участии в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом; единовременное пособие семье с детьми гражданина, умершего вследствие поствакцинального осложнения; единовременная и ежемесячная страховые выплаты семье с детьми умерших граждан, подлежавших обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми, предоставляемое в порядке государственной социальной помощи; ежемесячное пособие супругу военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в период проживания в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов; единовременное пособие семье с детьми военнослужащих или граждан, призванных на военные сборы, в случае их смерти, наступившей при исполнении обязанностей военной службы; ежемесячное пособие и ежегодное пособие на проведение летнего оздоровительного отдыха детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан.
В денежной форме назначаются также пенсии на детей. Каждый ребенок-инвалид вправе получить социальную пенсию без каких-либо дополнительных условий, кроме самого факта инвалидности. Дети, лишившиеся кормильца вследствие его смерти или безвестного отсутствия, обеспечиваются пенсией по случаю потери кормильца. Этот же вид пенсии может получать один из взрослых членов семьи (независимо от возраста и трудоспособности), если он не работает и занят уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умершего, не достигшими 14-летнего возраста.
Пенсия по случаю потери кормильца возмещает ребенку часть заработка отца и (или) матери (в некоторых случаях - других членов семьи), которая при их жизни предназначалась на содержание ребенка. Эта пенсия также обеспечивает возможность индивидуального ухода за ним другого родителя (в некоторых случаях - иного члена семьи).
Именно в пенсионном законодательстве содержится теоретически важное положение о том, что один из членов семьи, который не работает в связи с уходом за ребенком, в целях пенсионного обеспечения считается нетрудоспособным (т.е. не могущим работать вне дома, совмещать уход за ребенком с оплачиваемой работой), что дает ему право на пенсию по случаю потери кормильца по этому основанию.
Таким образом, среди благ социального обеспечения есть выплата, специально предназначенная для предоставления средств существования взрослому члену семьи, занимающемуся воспитанием ребенка (детей) до достижения им 14-летнего возраста. То, что в настоящее время она выплачивается лишь в виде пенсии, назначаемой при потере кормильца тому члену его семьи, которое содержало (могло содержать) застрахованное лицо, вовсе не означает, что такая выплата не нужна и не могла бы производиться неработающему члену семьи и во многих других случаях ухода за ребенком указанного возраста.
Анализ условий пенсионного обеспечения детей при потери кормильца, а также детей-инвалидов социальной пенсией дает основание для вывода, что это обеспечение в целом отвечает их интересам. Что касается размеров пенсий, то они требуют дополнительного исследования и обоснования необходимости их соответствия той доле заработка кормильца, которая причиталась ребенку в виде алиментов.
Отдельного внимания в свете рассматриваемого вопроса заслуживает вопрос об услугах детских дошкольных учреждений как благе социального обеспечения. Сложность выделения, характеристики и анализа благ социального обеспечения состоит в том, что многие из них имеют комплексное целевое назначение и потому относятся не только (а зачастую и не столько) к социальному обеспечению. Детские дошкольные учреждения, как уже отмечалось, реализуют право ребенка на бесплатное дошкольное образование, включая и воспитание, и в этом их непреходящая ценность. В то же время на них возлагается функция по охране здоровья воспитанников, что позволяет реализовать и это конституционное право. Но ст. 39 Конституции РФ предусматривает право каждого на социальное обеспечение для воспитания детей, что дает основание отнести услуги указанных учреждений по воспитанию детей и к благам социального обеспечения. Это тем более оправданно, что они осуществляют уход и присмотр за детьми, их содержание и тем самым высвобождают время родителей для трудовой деятельности, а за счет частичной оплаты их услуг по содержанию детей уменьшаются соответствующие расходы семьи.
Тем не менее проблема обеспечения детей услугами дошкольных учреждений остается острой.
В определенной степени помогают решать данную проблему семейные детские сады, который организуются в целях: поддержки многодетных семей; предоставления многодетным родителям возможности трудоустройства, не прерывая процесса воспитания детей; развития новых форм дошкольного образования с реализацией на практике индивидуального подхода в воспитании ребенка; расширения форм дошкольного образования для детей с проблемами в здоровье и развитии.
Окружные управления образования оказывают методическую и консультативную помощь в организации деятельности семейного детского сада. Занятия с детьми и другие виды деятельности в семейном детском саду могут проводиться как в здании учреждения, так и в домашних условиях.
2.2 Социальная защита несовершеннолетних из многодетных семей
Многодетные семьи во многом испытывают те же проблемы, что и другие семьи, имеющие детей. В то же время к общим проблемам добавляются и специфические, связанные с наличием большего по сравнению с обычными семьями числа детей, которые усугубляются, если многодетная семья неполная либо в ней имеются дети-инвалиды. Необходимость особого социального обеспечения многодетных семей обусловлена не только тем, что многодетные родители несут повышенную нагрузку по содержанию и воспитанию детей, уходу и присмотру за ними, но и располагают из-за этого меньшими возможностями для получения средств существования за счет оплачиваемой работы вне дома.
Понятие многодетности не остается неизменным. Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", принятым в целях проведения целенаправленной и адресной политики в условиях либерализации цен, субъектам РФ было предложено с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке. Согласно региональному законодательству многодетной именуется семья, имеющая трех и более детей в возрасте до 16 (18) лет. Следовательно, если в такой семье со временем остаются несовершеннолетними лишь двое детей, она утрачивает статус многодетной. Таким образом, в настоящее время в России для признания семьи многодетной достаточно трех детей, хотя совсем недавно советские и российские демографы различали мало-, средне- и многодетные семьи.
В России многодетность - явление редкое, если не сказать уникальное. Из всех семей с детьми 65,2% составляют однодетные (70% - в городах и 52,2% - в сельской местности), а многодетные лишь 6,6%. В многодетных семьях воспитывается 15,7% всех детей (10,6% - в городах и 16,8% - в сельской местности). При этом в структуре российской многодетности - 75% составляют семьи с тремя детьми и только 7,7% - с пятью и более.
Нередко с увеличением в семье детей растет объем предоставляемых ей благ. Такой подход представляется продуктивным и может быть поддержан, поскольку чем больше у родителей детей, тем выше их иждивенческая нагрузка и меньше шансов для удовлетворения потребностей детей.
Многочисленные исследования свидетельствуют о высоких рисках и глубине бедности многодетных семей, в том числе из-за низкого уровня экономической активности трудоспособных членов: в 31% семей есть лица трудоспособного возраста, которые не работают и не ищут работу. В значительной степени это вызвано не только необходимостью ухода за детьми, но также и отсутствием гибких форм занятости на рынке труда и высоким уровнем безработицы: 7% семей имеют в своем составе неработающих трудоспособных, которые ищут работу. По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств (2010 г.), только 1,2% семей с тремя и более детьми полагали, что могут приобрести все, что считают нужным, 7,5% отмечали, что у них не хватает денег даже на еду, 34,3% испытывали трудности в приобретении одежды и при оплате коммунальных услуг, 38,4% не могли позволить себе приобретать товары длительного пользования. Выборочное обследование показало, что с увеличением размера семьи снижается пищевая и энергетическая ценность питания. В многодетных семьях преобладает углеводная система питания, т.е. более высокое по сравнению с нормами потребление хлебопродуктов и картофеля и недостаточное потребление мяса и рыбы. Невозможность удовлетворить потребности в полноценном питании сказывается на состоянии здоровья, физическом и умственном развитии детей.
Перевод регулирования социальной сферы с федерального на региональный уровень неблагоприятно сказывается на материальном положении многодетных семей. Так, с 2005 г. в развитие ч. 1 ст. 38 и п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная поддержка многодетных семей была передана в ведение субъектов РФ, подавляющее большинство которых приняло в 2004 - 2009 гг. свои законы, реализующие рекомендации вышеназванного Указа Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 в части перечня предоставляемых им льгот. Дублируя положения Указа, региональные нормативные правовые акты предусматривают, как правило, следующие меры:
скидку в размере не ниже 30% установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости приобретаемого топлива;
бесплатную выдачу лекарств (по рецептам врачей) для детей в возрасте до шести лет;
бесплатный проезд учащихся общеобразовательных школ на внутригородском транспорте и в автобусах пригородных и внутрирайонных линий;
первоочередной прием детей в дошкольные учреждения;
бесплатные завтраки и обеды для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений;
бесплатное обеспечение школьной формой (заменяющим ее комплектом одежды), а также спортивной формой на период обучения в общеобразовательной школе;
бесплатное посещение музеев, парков, выставок (один день в месяц);
обеспечение первоочередного выделения садово-огородных участков;
содействие в предоставлении льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;
учет необходимости трудоустройства многодетных родителей при разработке региональных программ занятости, возможности их работы на условиях применения гибких форм труда;
организация обучения и переобучения многодетных родителей с учетом потребностей экономики региона.
Несмотря на широкий спектр предусмотренных Указом льгот, меры государственной помощи многодетным семьям, как обоснованно пишет В.Н. Герасимов, нельзя считать адекватными. Относительно реализации немонетарных льгот рекомендательного характера вообще говорить не приходится. Все, что обещано государством, но записано в виде формулировок "помощь в выделении" и "содействие в предоставлении", на практике не срабатывает, поэтому предоставление беспроцентных ссуд, льготных кредитов и т.п. фактически не происходит. Более половины льгот существует только на бумаге и поставлено в прямую зависимость от состояния платежеспособности бюджетов субъектов РФ. Такое положение вещей не позволяет в надлежащей мере реализовать права детей из многодетных семей на приемлемые условия содержания, воспитания и всестороннего развития.
Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей является ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 (18) лет. С 1 января 2005 г. ст. 16 Закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" отнесла вопросы установления порядка, размеров и условий выплаты пособия к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а финансовое обеспечение - к их расходным обязательствам. Согласно ч. 2 ст. 153 Закона № 122-ФЗ размеры и условия выплаты пособий, вновь устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ, не могут быть ниже размеров и условий, предоставлявшихся на федеральном уровне. Поскольку на эту дату право на пособие (назначаемое на ребенка любой очередности) зависело от доходов семьи, оно чаще предоставлялось именно многодетным семьям. При этом размер пособия был настолько низок, что по существу не влиял на уровень материальной обеспеченности детей. В докладе Минздравсоцразвития России говорилось, что практически во всех регионах ежемесячное пособие на детей из многодетных семей выплачивается в повышенном размере. Так, в Республике Карелия при базовом размере пособия, равном 162 руб., на ребенка из многодетной семьи оно составляло 1000 руб., в Тамбовской области - 110 и 300 руб., в Свердловской области - 330 и 1320 руб., в Хабаровском крае - 300 и 1000 руб. соответственно. Как видно, наблюдается произвольное определение как основного, так и повышенного размеров пособий, при том что они во всех случаях крайне незначительны и в среднем составляют примерно 7% прожиточного минимума ребенка. таким образом, на фоне общего материального неблагополучия многодетных семей крайне неэффективной выглядит и система получаемых ими государственных пособий. Они не могут рассматриваться как реальное подспорье в расходах на содержание детей.