Автор проекта убежден, что при правильной организации со стороны государства абсолютно реалистично выйти на типовой дом в 100 кв. м стоимостью в 1 млн. рублей, до 70% которой могли бы оплатить сами семьи, и на типовой инфраструктурно оборудованный участок в 15 соток стоимостью менее 250 тыс. рублей. Автор предлагает организовать национальный проект, предусматривающий в перспективе до 1000 подобных городков, со срочным строительством к августу 2014 г. 10 пилотных городков. Названный Институт разработал концепцию, произвел инициативный отбор муниципальных образований - первых кандидатов на строительство таких городков - и готов обеспечить научно-методическое и организационное сопровождение проекта.
Интерес представляет и предложение В.В. Пациорковского. "Необходимо создать все условия, чтобы люди переселялись из городов в деревни, поскольку города не воспроизводят себя, а перемалывают поколения для своих экономических нужд. Речь не об обязательном сельскохозяйственном производстве. Надо готовить людей к реэмиграции из города, ведь промышленность уже не нуждается в большом количестве рабочих рук". Отметим, что городские семьи с детьми в индивидуальном порядке переезжают в сельскую местность. Поучителен пример семьи Стерлиговых, которые после 10 лет жизни в коттедже на Рублевке переехали в село и питаются натуральными продуктами собственного производства. Дети (их пятеро) получают домашнее образование, занимаются верховой ездой, охотой, уходом за домашними животными и птицей. Например, у 11-летнего сына - свое дело. Он печет в русской печи бездрожжевой хлеб и реализует его, делает берестяные стаканы на продажу, вкладывает деньги в разведение овец, нанимая для этого помощников. 15-летний сын, руководя бригадой, построил для себя большой дом из лиственницы. Пример этой семьи показывает, что даже при наличии самых обычных условий многодетные родители, ведя натуральное хозяйство с помощью детей, могут обеспечить семью всем необходимым.
Е. Юрьев, говоря об удачном демографическом развитии Франции, отдает дань Президенту Шарлю де Голлю, который придумал две вещи. Во-первых, создание национальной кассы семейных пособий. Можно было бы сделать в России аналог этой кассы - фонд поддержки детей, направляя в него акцизы для финансирования семейной политики. Во-вторых, создание ЮНАФ - ассоциации семейных сообществ Франции, мощнейшего общественного института. Специальным указом Президента предусмотрено финансирование ассоциации, она наделена правом оценки регулирующего воздействия и правом представительства при обсуждении всех законов, которые могут прямо или косвенно касаться семьи. Например, при обсуждении проекта закона о промышленной политике должен высказаться ЮНАФ: как он повлияет на семьи, детей и демографию. Ассоциация объединяет 70 национальных движений, 17 тыс. представителей по всей территории, во всех органах власти, в муниципалитетах.
Обратим внимание на проведенный недавно в Швейцарии референдум, согласно которому должна быть введена ежемесячная государственная выплата каждому швейцарскому гражданину в размере 2000 евро (бедностью считается доход ниже 1800 евро). За этим решением стоит международная сеть BIEN (Basic Income Earth Network), в которую входят 17 национальных организаций из таких развитых стран, как Австрия, Австралия, Голландия, Америка, Англия, Германия. Руководят этой сетью профессора лучших мировых университетов. BIEN разрабатывает идеологию нового устройства жизни, предполагающего, что каждый человек имеет право на гарантированный ежемесячный доход. Такую выплату (правда, в небольших размерах) уже осуществляют некоторые штаты Бразилии. В американском штате Аляска, где создан Перманентный фонд за счет части нефтяных доходов, каждый взрослый житель без всяких условий ежегодно получает около 1 тыс. долл. (сумма колеблется в зависимости от цен на нефть, добываемую на Аляске). Если нам действительно нужны многодетные семьи, может быть, и в нашей стране организовать подобные выплаты хотя бы для них?
Следует также поддержать предложение о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о государственной поддержке семьи, материнства и детства, закрепляющего гарантируемые государством меры материальной, социальной и иной поддержки семьи и способствующего кодификации правовых актов, направленных на реализацию государственной семейной политики. На наш взгляд, единый акт, касающийся всех семей (с выделением в структуре акта многодетных), представляется более обоснованным, чем посвященный только многодетным семьям, а тем более трехдетным. Однако принятию предлагаемого федерального закона должна предшествовать подготовка научно обоснованной его концепции с учетом компетентных предложений экспертного сообщества (не только представителей юридической науки), мнения самих семей с детьми (их представителей), а также с использованием позитивного регионального опыта. При подготовке такого акта необходимо закрепить в нем статью об общественных объединениях граждан, имеющих детей, предусмотрев в ней, в частности, что вопросы, затрагивающие интересы семей с детьми, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием указанных общественных объединений или по согласованию с ними. Значимость общественных объединений (применительно к инвалидам) четко определена в ст. 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", где, в частности, предусмотрена санкция за невыполнение указанной нормы в виде признания недействительными решений, принятых с ее нарушением. Подобная статья применительно к семьям с детьми должна быть закреплена и в предлагаемом законопроекте.
2.3 Социальная защита детей-инвалидов
Права детей-инвалидов стали предметом изучения в России не так давно. Долгое время эта проблема считалась малозначительной и практически не разрабатывалась. До 90-х годов вообще не было нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение ребенка, а тем более инвалида. Законодательство об инвалидах не содержало ни одного кодифицированного, единого правового акта. Многочисленные правовые нормы были разбросаны по разным источникам, принимались в разное время, касались разных категорий инвалидов, характеризовались непоследовательностью и противоречивостью, что затрудняло их применение.
Инвалидность трактовалась как степень утраты трудоспособности. При такой постановке вопроса дети не могли быть признаны инвалидами. Термин "дети-инвалиды" в нашей стране официально появился лишь с выходом Приказа Минздрава СССР от 14 декабря 1979 г. № 1265 "О порядке выдачи медицинского заключения на детей - инвалидов с детства в возрасте до 16 лет". Инвалидность в детском возрасте была определена как состояние стойкой социальной дезадаптации, обусловленное хроническими заболеваниями или патологическими состояниями, резко ограничивающее возможность включения ребенка в адекватные возрасту воспитательные и педагогические процессы, в связи с чем возникает необходимость в постоянном дополнительном уходе, помощи и надзоре.
Толчком к формированию отечественной правовой базы в области социальной защиты инвалидов явилось принятие мировым сообществом Декларации о правах инвалидов (1975), Всемирной программы действий в отношении инвалидов (1982) и Стандартных правил в отношении инвалидов (1993). Принцип включения норм международного права в национальное законодательство был закреплен уже в Законе СССР от 11 декабря 1990 г. № 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР".
В 1995 г. с принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), а также законов о социальном обслуживании, по сути, была сформирована российская законодательная база в области социальной защиты инвалидов.
Согласно Закону о социальной защите инвалидов инвалид - это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Ограничение жизнедеятельности определяется как полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
В зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности взрослым лицам, признанным инвалидами, устанавливается одна из трех групп инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет - категория "ребенок-инвалид". В российском законодательстве зачастую не принято разделять инвалида-взрослого и инвалида-ребенка, они обладают одинаковым юридическим статусом. Когда в нормативных правовых актах идет речь просто об инвалиде и о предоставляемых ему социальных гарантиях, эти гарантии относятся и к ребенку-инвалиду.
Современная политика государства в отношении детей-инвалидов и практика реализации их прав неоднозначны.
В последние годы произошел перенос центра тяжести социальной политики в отношении инвалидов с пассивных форм их поддержки на реабилитацию и интеграцию в общество.
Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях их социальной адаптации, достижения материальной независимости и интеграции в общество (ч. 1 ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов).
На начало 2011 г. в России состояли на учете 544,8 тыс. детей-инвалидов. При этом многие дети-инвалиды и дети с ограниченными возможностями здоровья, в частности в возрасте от полутора до двух лет, не имеют этого статуса и, соответственно, права на установленные законом меры социальной поддержки, хотя остро нуждаются в реабилитации и помощи.
Имеет тенденцию к росту и число детей, впервые признанных инвалидами. Среди факторов, усугубляющих возникновение инвалидности, основными являются ухудшение экологической обстановки, неблагоприятные условия труда женщин, рост травматизма, высокий уровень заболеваемости родителей, особенно матерей. Таким образом, в значительной мере инвалидность детей обусловлена социальными причинами, ответственность за которые несет все общество, а не отдельная семья.
В настоящее время подавляющее большинство детей-инвалидов (более 87%) проживают в семьях. При этом более 80% таких детей воспитываются в неполных семьях, находящихся в бедственном материальном положении, усугубляемом наличием различных "барьеров инвалидности" и психологической изоляцией в силу равнодушного или нетерпимого отношения окружающих к детям-инвалидам, самоизоляцией семей.
Понятно, что в данной работе не представляется возможным подробно остановиться на всех вопросах, связанных с инвалидностью детей и их социальным обеспечением. Эта тема в силу ее важности и сложности требует самостоятельного исследования.
Несомненно, что для детей-инвалидов многое делается. Официально озвучивается также понимание как существующих проблем, так и путей их решения. Мерам, направленным на государственную поддержку детей-инвалидов, детей с ограниченными возможностями здоровья и семей с такими детьми, посвящен специальный раздел Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы.
Государство на уровне законодательства гарантирует детям-инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств реабилитации и услуг, обеспечение за счет средств федерального бюджета необходимыми лекарственными средствами, путевками на санаторно-курортное лечение, проезда к месту лечения и обратно с сопровождающим лицом.
Для всех детей, признанных инвалидами, разрабатываются индивидуальные программы реабилитации. Как отмечается в Государственном докладе Минздравсоцразвития России, по итогам 2010 г. федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы было выдано 274,3 тыс. заключений о выполнении индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов, в том числе в 51% случаев с положительными результатами реабилитации.
Дети-инвалиды получают социальную пенсию. Они имеют право на получение ежемесячной денежной выплаты и государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 г. № 1455 "О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами", предусмотрено предоставление ежемесячных компенсационных выплат в размере 1200 руб.
Предоставляются путевки на санаторно-курортное лечение, которые оплачиваются за счет средств федерального бюджета. Для родителей детей-инвалидов предусмотрены трудовые льготы: неполный рабочий день (смену) или неполную рабочую неделю по просьбе одного из родителей (опекуна, попечителя), имеющего ребенка-инвалида (ст. 93 ТК РФ); четыре дополнительных выходных дня в месяц с их оплатой в размере среднего заработка (ст. 262 ТК РФ) и т.д.
Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения и оплату коммунальных услуг. Также в соответствии со ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Тем не менее, острая нехватка основных видов помощи таким детям ведет к нарушению их прав на образование, реабилитацию, к зависимости реализации этих прав от места жительства и социального статуса семьи. Часто это является причиной отказа родителей от таких детей и высокого уровня социального сиротства среди детей данной категории.
Детские дома-интернаты системы социальной защиты населения, в которых воспитывается огромное число детей-инвалидов, имеют системные проблемы: устаревшие здания; "перенаселенность" воспитанниками; удаленность от городов и центров реабилитационно-образовательной инфраструктуры; отсутствие специалистов, владеющих современными реабилитационными технологиями; изолированность учреждений от окружающих, в том числе волонтеров; невозможность самостоятельного проживания детей после выхода из домов-интернатов.
Таким образом, многие проблемы, важнейшие для детей-инвалидов и семей, их воспитывающих, только ставятся и для подавляющего большинства далеки от разрешения.
Глава 3. Проблемные аспекты и совершенствование законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних
.1 Проблемы развития законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг. (далее - Стратегия 2012 - 2017 гг.), утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761, дана объемная картина положения детей в современной России. В частности, отмечается, что масштабы и острота существующих проблем еще далеки от окончательного решения, а интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. В полной мере сказанное относится и к социальному обеспечению.
Подчеркнем, что в Стратегии 2012 - 2017 гг., как в Конвенции о правах ребенка и в Конституции РФ, сделан акцент на необходимости решений и действий в отношении именно каждого ребенка, нуждающегося в конкретном благе. Это требование не допускает установления очередности получения социальных благ, возможности их предоставления в избирательном порядке, например в процентном отношении ко всем нуждающимся, в зависимости от финансовых возможностей страны или региона, путем выделения квот и др. Согласно международным и конституционным требованиям каждый ребенок вправе своевременно получать все необходимые для него блага социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) достаточны для удовлетворения его жизненных потребностей. При этом меры социального обеспечения должны гармонично сочетаться с развитием в интересах детей и лиц с семейными обязанностями многих других отраслей законодательства.
О реальном положении детей, наличии и остроте детских проблем можно судить по данным статистики, социологических исследований, государственных докладов, докладов Уполномоченного по правам человека и др. Как отмечается в Стратегии 2012 - 2017 гг., только за 10 последних лет численность российских детей сократилась более чем на 6,5 млн. - с 31,6 до 25 млн. Там же говорится, что, по данным Росстата, в 2010 г. среди детей в возрасте до 16 лет доля малообеспеченных превышала среднероссийский уровень бедности. В наиболее уязвимом положении находятся дети в возрасте от полутора до трех лет, дети из многодетных и неполных семей, дети безработных родителей, дети-инвалиды, сироты, в том числе социальные.