Под помощью понимают гарантированные, урегулированные нормами права разовые или периодические (ежемесячные) денежные выплаты социально-алиментарного характера, с целью материальной поддержки граждан, которые в силу определенных социальных случаев, предусмотренных законом, нуждаются в такой помощи независимо от наличия в них каких-либо других источников дохода. Следует также добавить, что помощь может быть не только в денежной форме, но и в других, указанных выше, формах. Таким образом, как пенсии, так и помощи, носят исключительно материальный характер, который проявляется, соответственно, в денежной и натуральной формах.
Предоставление социальных услуг не имеет целью материальную компенсацию. Оно приобретает характер действий, которые способствуют привлечению получателей социальных услуг к активной общественной жизни, улучшению состояния здоровья, поддержанию высокого уровня работоспособности, а также сохранению и укреплению их социальных связей. Именно поэтому социальные услуги не заменяют и не дополняют денежную или натуральную форму социального обеспечения, а выполняют относительно самостоятельную функцию. Более того, социальное обслуживание не может рассматриваться как предоставление совокупности социальных услуг, поскольку даже одна какая-нибудь важная услуга не компенсирует и не заменяет другую социальную услугу, а удовлетворяет конкретную потребность своим, только ей присущим качественным содержанием. По целевому назначению услуги представляют собой единое целое, а термин «социальное обслуживание» интегрирует их в относительно самостоятельный комплекс отношений по социальной защите. Таким образом, социальные услуги, в прошлом заменяли или дополняли материальные блага, прошли существенную эволюцию, получив самостоятельную роль в системе социальной защиты. Однако во многих научных исследованиях социальные услуги рассматриваются исключительно с точки зрения потребностей социально незащищенных слоев населения. Между тем, в условиях постиндустриального общества эти услуги важны не только для беднейших слоев населения, но и для большей части общества. Цель этих услуг - содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития.
Приведенное дает основания для вывода о том, что в сфере социальной защиты социальные услуги играют чрезвычайно важную роль. Роль социальных услуг состоит в обеспечении нуждающихся лиц соответствующими социальными благами, которыми удовлетворяются социальные потребности как отдельно взятых социально уязвимых групп населения (инвалидов, пожилых людей, детей-сирот), так и населения страны в целом. Поскольку социальные услуги рассчитаны на достаточно широкий круг субъектов - получателей социальных услуг, при этом не принимаются во внимание возраст, положение в обществе, участие в формировании источников финансирования социальных мероприятий, правовая связь лица с государством и другие факторы, при этом главной, необходимым условием получения социальных услуг является наличие неблагоприятных жизненных обстоятельств в лица.
Учитывая важное значение, которое имеют социальные услуги в социальной адаптации лиц, подвергшихся в своей жизни неблагоприятным обстоятельствам, в повышении уровня жизни, необходимо остановиться на качестве социальных услуг на современном этапе развития общества. В связи с этим следует отметить, что в настоящее время уровень качества социальных услуг для населения России в значительном количестве случаев остается неудовлетворительным из-за недостаточного уровня развития инфраструктуры рынка социальных услуг, отсутствие надлежащего государственного финансирования соответствующих проектов, несовершенство стандартизированной системы повышения базовой квалификации работников социальных услуг, ненадлежащий уровень работы системы управления качеством социальных услуг и тому подобное. Как следствие, уровень неудовлетворенности граждан, которые получают социальные услуги остается стабильно высоким. Поэтому в условиях реформирования системы социальной защиты, необходимо приложить усилия для улучшения качества социальных услуг. Среди приоритетных направлений этой деятельности является совершенствование существующей законодательной базы, повышение эффективности деятельности субъектов, предоставляющих социальные услуги, разработка действенных механизмов использования средств, направленных на финансирование этой сферы социальной защиты.
Вследствие проведенного анализа научной литературы стоит отметить, что социальные услуги выполняют собственно присуще им и обоснованное требованиями развития общества значение. Содержание последнего заключается в обеспечении нормальной жизнедеятельности любого лица, попавшего в сложную жизненную обстоятельство, путем предоставления необходимых ей разного рода полезных действий, подобранных в конкретном индивидуальном порядке. Существование социальных услуг дополняет эффективность осуществления таких видов социального обеспечения, как пенсии и социальные пособия. А последние, в свою очередь, дополняют эффективность социальных услуг, специфика которых проявляется в том, что этот вид социального обеспечения рассчитан на широкий круг субъектов - получателей социальных услуг. Таким образом, социальные услуги являются самостоятельным видом социальной защиты и выполняют свою функцию, которая заключается в содействии социальной адаптации населения страны и повышения качества жизни каждого человека, который попал в неблагоприятную жизненную ситуацию.
1.2 Правовые основы
оказания социальных услуг
С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее - Закон о социальном обслуживании граждан), который отражает и закрепляет происходящие в обществе изменения, направленность развития которых определяется новыми экономическими отношениями, углублением демократизации политической системы, идеологическим плюрализмом. Российский законодатель внедряет в систему российского социального обеспечения многие прогрессивные элементы в сфере заботы государства о нуждающихся в такой помощи гражданах, апробированные в других странах.
Указанный Федеральный закон об основах социального обслуживания является направленным на развитие системы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, повышение его уровня, а также повышения эффективности и качества.
В соответствии с Федеральным законом об основах социального обслуживания социальное обслуживание граждан будет основываться на заявительном принципе, который заключается в следующем - предоставление социальных услуг и отказ от них будут возможны только с учетом волеизъявления (желанием) получателя.
Необходимо обратить особое внимание, что Федеральным законом об основах социального обслуживания предполагается индивидуальный подход к социальному обслуживанию населения исходя из потребностей граждан в конкретных социальных услугах.
Вместе с тем в неотложных случаях могут оказываться срочные социальные услуги (например - обеспечение предметами первой необходимости, содействие в получении временного жилья, юридической и психологической помощи).
Федеральным законом об основах социального обслуживания определяются условия предоставления социальных услуг, как на бесплатной так и на платной основе, а также категории граждан, которым социальные услуги должны предоставляться бесплатно.
Вводится социальное сопровождение граждан, которое выражается в содействии в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической и социальной помощи, не относящейся к социальным услугам.
Кроме того Федеральным законом об основах социального обслуживания устанавливаются положения, которые предусматривают осуществление общественного контроля (иными словами общественного надзора) в сфере социального обслуживания.
Действие закона распространяется на граждан Российской Федерации, на иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, беженцев.
Законом вводятся понятия: «получатель социальных услуг», «поставщик социальных услуг», «профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании», понятие «стандарт социальных услуг» излагается в новой редакции (основные требования к объему, периодичности и качеству предоставления социальной услуги), при этом стандарт социальной услуги является составной частью порядка предоставления социальных услуг.
Закон предполагает индивидуальный подход к установлению получателям необходимых им социальных услуг исходя из потребности гражданина в социальных услугах и составление индивидуальных программ предоставления социальных услуг (статья 16 Закона). Рекомендации по определению потребности в социальных услугах, а также форма индивидуальной программы утверждается Минтрудом России (статья 7 Закона). Программа пересматривается не реже, чем раз в три года.
Законом определяются условия предоставления социальных услуг на бесплатной и платной основе, а также категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно и за плату на дому, в полустационарных и стационарных условиях.
Согласно Закону, платность социальных услуг, предоставляемых в полустационарных условиях и на дому, базируется на адресном подходе к их получателям и зависит от уровня их среднедушевого дохода. Ограничивается предельный размер платы за социальные услуги.
В Законе декларируется, что социальное обслуживание осуществляется на принципе добровольности. Однако, согласно статье 14 Закона, заявление о социальном обслуживании могут подать как сам гражданин, так и другие граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также субъекты межведомственного взаимодействия. В Законе не сказано, что для подачи заявления требуется согласие получателя социальных услуг.
Прописаны права и обязанности поставщиков и получателей социальных услуг. Следовательно, получателям социальных услуг можно будет самим выбирать наиболее подходящего поставщика. Вводится общественный контроль в сфере социального обслуживания.
Статистические наблюдения позволяют говорить о четком проявлении устойчивости развития сферы услуг. При этом усиливается ее дифференциация: сфера услуг уже не является однородной и может быть подразделена на ряд субсекторов.
Согласно посланию Президента РФ В. В. Путина Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г., образование, здравоохранение, система социальной помощи должны стать подлинным общественным благом, служить всем гражданам страны. Гражданина, как указано в послании, не должно заботить, где он получает социальную услугу - в государственной, муниципальной, частной организации. Государство и впредь планирует обеспечивать поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций. В послании обращается внимание также на то, что конкуренция это решающий фактор повышения качества услуг социальной сферы. Кроме того, необходимо запустить механизм независимой оценки качества услуг, обеспечить открытость информации о работе учреждений социальной сферы.
В настоящее время социальным обслуживанием в Российской Федерации ежегодно охватывается более 34 млн. человек - пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Как указано в пояснительной записке к проекту ФЗ о социальном обслуживании граждан, модель организации социального обслуживания, базирующаяся на положениях действующих законов, не позволяет в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах высокого качества, о чем свидетельствуют региональные различия в объемах прав граждан на социальное обслуживание, в доступности и качестве предоставляемых социальных услуг, а также сохраняющаяся в субъектах Российской Федерации на протяжении длительного времени очередность на получение социальных услуг на дому и в стационарных условиях и др. Таким образом, система социального обслуживания граждан нашей страны нуждается в развитии, повышении ее уровня, качества и эффективности, на что и направлен принятый Закон о социальном обслуживании граждан.
Закон о социальном обслуживании граждан конкретизирует содержание ряда основных понятий, применяемых в действующих законах, таких как «социальное обслуживание», «социальная услуга», «трудная жизненная ситуация», с целью их единообразного толкования и практического использования, а также предусматривает введение ряда новых основных понятий, к которым относятся: «поставщик социальной услуги», «получатель социальной услуги», «индивидуальная нуждаемость в социальных услугах». Так, в ст. 3 Закона о социальном обслуживании под социальной услугой понимается действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и / или расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. При этом социальное обслуживание основывается на заявительном принципе. Предоставление социальных услуг и отказ от них возможны только с учетом волеизъявления получателя. За предоставлением социальных услуг гражданин или его законный представитель может обращаться непосредственно сам или по его просьбе иные граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения как в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо непосредственно к поставщику социальных услуг с письменным либо электронным заявлением о предоставлении социального обслуживания (ст. 14 Закона о социальном обслуживании). Форма заявления о предоставлении социальных услуг утверждается Минтрудом России (ст. 7 Закона о социальном обслуживании).
Что касается вопроса об исполнителе социальных услуг, то согласно ст. 5 Закона о социальном обслуживании такими субъектами, кроме органов и организаций, находящихся в ведении органов власти, в качестве услугодателей могут выступать коммерческие и некоммерческие организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание. Тем не менее отсутствует четкий критерий отнесения негосударственных организаций к возможным исполнителям социальных услуг.
Так, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд рассмотрел дело, в котором открытое акционерное общество (далее - ОАО), на основании ст. 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), договора аренды обратилось в Комитет имущественных отношений с заявлением о предоставлении преференции в форме заключения договора аренды объекта недвижимости и части земельного участка. Управление Федеральной антимонопольной службы отказало в предоставлении ОАО муниципальной преференции в виде передачи в аренду помещения в связи с тем, что ее предоставление не соответствует целям ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции. Соглашаясь с позицией антимонопольного органа, суд первой инстанции указал, что деятельность общества (в соответствии с Уставом), в том числе по розничной торговле хлебом и хлебобулочными изделиями, не может быть отнесена к формам социальной защиты (социального обеспечения) населения, поскольку правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи установлены Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее - Закон о государственной социальной помощи), в соответствии со ст. 1 которого государственная социальная помощь состоит в предоставлении малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Набор таких услуг определен в ч. 1 ст. 6.2 указанного Закона. Исходя из положений Закона о государственной социальной помощи социальное обслуживание заключается в деятельности специально созданных служб и организаций по их обслуживанию, принадлежащих федеральным, региональным и муниципальным органам и находящихся в их ведении. Такая деятельность может осуществляться также организациями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Вывод суда можно сформулировать таким образом, что деятельность общества, в том числе по розничной торговле хлебом и хлебобулочными изделиями не может быть отнесена к формам социальной защиты (социального обеспечения) населения, поскольку услуга, которая продается как товар, не является социальной услугой, даже если ею пользуются граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Кроме того, деятельность общества по розничной торговле хлебом по фиксированным оптово-отпускным ценам в магазине, который располагается в помещении, испрашиваемом обществом в аренду в порядке предоставления муниципальной преференции, охватывает все население города, то есть отсутствует адресность, как основополагающий принцип государственной социальной поддержки в системе государственного социального обеспечения населения. Иными словами, исполнитель социальных услуг по смыслу законодательства о социальном обслуживании населения - это лицо, оказывающее услуги адресно.