Основные понятия, содержащиеся во второй статье Федерального закона, удобно разделить на пять групп:
В первую группу можно включить понятия, связанные с первой стороной, участвующей в деятельности по исполнению требований и оценке соответствия. Это «заявитель», «продукция» и относящиеся к продукции понятия «безопасность продукции», «ветеринарно-санитарные» и «фитосанитарные меры». В эту группу вписывается и понятие «риск» - как понятие, являющееся основным при решении вопросов разработки, исполнения и контроля требований к продукции по безопасности.
Среди основных понятий в законе нет тех, которые относятся ко второй стороне, участвующей в деятельности по исполнению требований и оценке соответствия - «приобретателю». Этот термин появляется в законе впервые в ст. 2, но ему там не дается определение. Из содержания текста этой статьи следует, что приобретатель - это более общее понятие по отношению к понятию «потребитель» гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Определение термина «потребитель» дано в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей», где также введены понятия «изготовитель», «продавец», «исполнитель». Все эти определения применяются и в комментируемом законе.
Ко второй группе логично отнести понятия, связанные с документацией, на соответствие которой осуществляется контроль: «стандартизация», «стандарт», «международный стандарт», «национальный стандарт», «техническое регулирование», «технический регламент».
Здесь менее известно понятие «техническое регулирование». Достаточно упрощенно этот термин можно пояснить так: техническое регулирование - обязательные условия нефинансового характера для предпринимательской деятельности, которые устанавливает государство. Очевидно, что характеристики продукции, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны иметь общие требования. То же самое относится к выполнению всевозможных работ и услуг.
В понятие «техническое регулирование» входят также и оценка соответствия продукции, процессов, работ и услуг установленным нормам, а также контроль за их соблюдением. Кроме обязательных постулатов данный термин включает в себя функции соблюдения добровольных правил в той сфере деятельности, которой занят предприниматель.
Отдельным известным терминам дана непривычная для российских специалистов трактовка. Так, «стандартизация» определяется как «деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг» (ст. 2). В данном определении совмещены два важных принципа, которым должна соответствовать эффективная система стандартизации. С одной стороны, это многократность использования, что позволяет сэкономить на таком виде трансакционных издержек как издержки измерения (в том числе издержки оценки качества товара соответствующими группами экономических агентов, в чьи обязанности и / или чьим интересам соответствует получение достоверной информации о параметрах приобретаемых товаров). С другой стороны, стандарты, даже если они и являются государственными, перестают быть обязательными для хозяйствующих субъектов. Это чрезвычайно важный шаг, поскольку, с одной стороны, приближает российское понимание стандартов к принятым в международной практике, а с другой, разрушает запутанную систему, при которой ряд требований государственных стандартов являлся обязательным для соблюдения, а ряд - добровольным.
В связи с изменением содержания понятия «стандартизация» сам термин «государственный стандарт» в соответствии с законом перестает употребляться. Ему на смену приходит термин «национальный стандарт» - «стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации» (ст. 2). Национальные стандарты, также как стандарты организаций, применяются на добровольной основе. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту (ст. 15 п. 2).
Важной представляется трактовка понятия «оценка соответствия» - «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту» (ст. 2). Из текста закона следует, что оценка соответствия может проводиться в самых различных формах, в том числе путем государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и др., причем этот перечень не является исчерпывающим. Иначе говоря, подтверждение соответствия, например, сертификация, не только не является единственным или самым важным, но всего лишь одним из многих способов оценки соответствия.
На законе «О техническом регулировании» отрабатывается новый формат государственного регулирования экономики в целом. Основной принцип технического регулирования - законодательный уровень всех ограничений, которые существуют в отношениипроизводственной деятельности. Поэтому декларирование в законе принципов технического регулирования влечет необходимость их реализации при организации технического регулирования, разработке регламентирующей документации и практической деятельностипредпринимателей в этой области.
3. Проблемы и риски, связанные с развитием системы технического регулирования
Любые институциональные изменения, а реформа технического регулирования - один из примеров институциональных изменений, сопряжены с издержками, которые обусловлены не только различиями в экономических интересах, но и существованием многочисленных эффектов, связанных с зависимостью от предшествующего развития, эффектами блокировки, обусловленными сопряженностью наборов правил, а также обеспечивающих их соблюдение механизмов; эффекты обучения, которые создают преимущества статус-кво. Ограниченная рациональность законодателя при существующих процедурах принятия решений не гарантирует от возникновения коллизий в институциональной среде, которые будут источником повышения трансакционных издержек и относительной величины рентных доходов.
Не редки оппозиционные высказывания и в Государственной Думе. Мартин Шаккум, председатель думского комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, уверен, что неверна сама концепция базового закона. Во многом такая точка зрения культивируется из-за неполного понимания самого текста закона. Так Мартин Шаккум необоснованно уверен, что вступление закона в силу отменяет действие государственных стандартов.
В данный момент различными ведомствами готовятся проекты федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Свои проекты готовят депутаты Государственной Думы, представители Минпромэнерго и Ростехрегулирования.
Всё это указывает на то, что данная система законодательства претерпевает серьёзныё проблемы на стадии реализации.
Говоря о перспективе развития системы технического регулирования и связанных с этим рисках, следует остановиться на трех группах таких рисков и возможных мерах по их преодолению.
Один из наиболее серьезных рисков - это возможное отсутствие ожидаемого «дебюрократизационного» эффекта от введения системы технического регулирования. Именно отсутствие существенного снижения административного давления на бизнес вследствие принятия «первой волны» законопроектов из пакета по дебюрократизации (законы «О регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)») дает повод говорить о недостаточно эффективной политике дебюрократизации в целом. Хотя ряд исследований показывает некоторое улучшение ситуации, в частности, с проверками, говорить о радикальном изменении преждевременно.
В целом, закон «О техническом регулировании» является наиболее революционным из всех уже принятых законов пакета по дебюрократизации, но в то же время определенные риски, связанные с тем, что новый закон не обеспечит должного снижения административного бремени, существуют.
Для того чтобы лучше понять природу таких рисков, обратимся к некоторым аспектам теоретического анализа административных барьеров. Административные барьеры можно определить как «возложение на хозяйствующих субъектов непроизводительных издержек, имеющих характер перераспределения стоимости, превышающих позитивное воздействие правила, связанное с его координирующей и ограничительной функцией». При этом административные барьеры могут носить характер непредумышленных, возникших в результате «ошибки законодателя», обусловленной ограниченной рациональностью государственных служащих или сознательных, конструируемых специально с целью последующего извлечения рентного дохода некой совокупностью чиновников и представителей бизнеса. При этом существуют основы для циклического воспроизводства сознательно создаваемых административных барьеров.
Принятие обязательных требований на уровне федерального закона может вести к появлению большого количества «непредумышленных» барьеров. В частности, возможна ситуация, при которой к серьезным издержкам предпринимателей будет приводить не соблюдение требований отдельного технического регламента, а их совокупности (противоречивость требований, причем не на уровне текста законов, что преодолимо, а на уровне их практической реализации). При этом следует иметь в виду, что процедура корректировки федерального закона более сложная, чем подзаконного акта, так что возникшие вследствие «ошибки законодателя» барьеры будет достаточно сложно отменить или скорректировать.
Следует также отметить, что «антибарьерные» механизмы заложены в тексте закона только в части, связанной с установлением обязательных требований. Как было показано выше, система подтверждения соответствия и контроля за соблюдением обязательных требований описана более рамочно и, соответственно усиление или снижение административного давления в этой части зависят от содержания подзаконных актов и правоприменительной практики.
Хотя основой системы технического регулирования считаются технические регламенты, многие бизнесмены на первый план выносят проблемы разработки и принятия национальных стандартов. Подавляющее большинство специалистов считают, что без стандартов технические регламенты - мертворожденное дитя. Если нет ГОСТов и СНиПов, то все приходится записывать в регламенты. Тогда они становятся тысячестраничными документами, в которых трудно разобраться и которые еще труднее менять.
Значительная часть проблем, указанных здесь, не решается исключительно в рамках реформы технического регулирования. В частности, вопросы эффективности и отсутствия избыточности государственного контроля за соблюдением обязательных требований могут быть решены только в контексте общей реформы системы государственного контроля (надзора) и, шире, административной реформы. В то же время и в рамках создания системы технического регулирования необходим ряд мер для снижения указанных рисков:
. Необходима четкая позиция Правительства РФ, в каких случаях оно считает необходимым (допустимым) принятие технических регламентов собственным постановлением.
. При экспертизе проектов технических регламентов со стороны законодательной и исполнительной власти необходимо обращать внимание не только на текст данного конкретного регламента, но и на его соотношение с другими техническими регламентами.
. Необходима разработка методических рекомендаций для контролирующих органов на переходный период, четко определяющих, каким образом определяется обязательность или необязательность требований, а также разъяснительная кампания для предпринимателей.
. Необходимо установление принципа, при котором при нарушении процедур разработки и публичного обсуждения проекта технического регламента соответствующий закон не может быть принят.
. Составной частью технического регламента должен быть перечень нормативных документов, включая ГОСТы, СанПины и т.п., которые отменяются в связи с введением данного технического регламента.
Одним из основных факторов, определяющих состояние и характеристики конкуренции на том или ином товарном рынке, являются барьеры входа. Как показывают многочисленные исследования, не все барьеры входа оказывают неблагоприятное воздействие на эффективность использования ресурсов, если среда, в которой происходит экономический обмен, характеризуется неопределенностью, неравномерным (асимметричным) распределением информации между его основными участниками. Следует отметить, что проблема дебюрократизации экономики обычно анализируется по линии отношений «бизнес-государство». Несомненно, источником административного бремени, лежащего на бизнесе, являются решения государственных органов. Но существует опасность, что на месте барьеров, создаваемых с явной или неявной целью извлечения ренты чиновниками и операторами «барьерного» бизнеса, возникнут барьеры, создающие неравные условия конкуренции для различных групп хозяйствующих субъектов.
В общей форме такого рода предположение основано на том, что создание формальных правил происходит на основе взаимодействия групп со своими экономическими интересами. В этой связи на первый план выходят ожидаемые распределительные аспекты тех правил, которые содержатся в технических регламентах, тогда как координационные аспекты, отвечающие за снижение уровня неопределенности, оказываются побочным результатом такого рода взаимодействия. В принципе, законодательство о техническом регулировании может быть использовано для создания неравных условий конкуренции для различных групп бизнеса, в чем, прежде всего, может выражаться асимметричность распределительных последствий принимаемых законов. В частности, это возможно в секторах, в которых имеет значение идентификация продукции - наименование продукции оказывает воздействие на выбор потребителей и, соответственно, на цену (масло / маргарин, шоколад/не шоколад и т.п.). Для получения конкурентных преимуществ в рамках законодательства о техническом регулировании может быть использовано несколько стратегий:
лоббирование принятия технических регламентов, создающих барьеры входа на рынок / вытесняющих с рынка часть конкурентов;
разработка и принятие национальных стандартов;
создание систем добровольной сертификации.
С точки зрения общественного интереса две последние схемы предпочтительнее, так как не сужают поле потребительского выбора и могут быть использованы максимально широким кругом участников рынка. Однако с точки зрения бизнеса может оказаться, что лоббирование технического регламента, создающего входные барьеры, окажется более выгодным хотя бы потому, что оно легально гарантирует вытеснение с рынка производителей, продукция которых не соответствует техническому регламенту. Тогда как разработка национального стандарта, а тем более создание и продвижение системы добровольной сертификации требует дополнительных издержек, связанных с формированием (или выявлением) у потребителей соответствующих предпочтений.
Заключение
Подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что Федеральный закон «О техническом регулировании» при всей его значимости и актуальности не лишен недостатков и нуждается во внесении дополнений и изменений для их устранения.
Закон «О техническом регулировании» заложил основы не просто «косметического ремонта», а радикальной перестройки системы, которая потенциально может существенно снизить трансакционные издержки, связанные с подтверждением соответствия обязательным требованиям и контроля за соблюдением таких требований. В то же время значительная часть положений закона, в частности, касающихся процедур оценки соответствия и государственного контроля (надзора) носит «рамочный» характер. Как было показано выше, реальный «дебюрократизационный» эффект данного закона зависит, во-первых, от содержания остальной нормативной базы технического регулирования и государственного контроля, а во-вторых, от правоприменительной практики, которая в свою очередь тесно связана с другими направлениями реформ (реформа государственного управления).