При реализации данного права должно обеспечиваться конституционно гарантированное каждому гражданину одно из важнейших социально-экономических прав - право на жилище и, в частности, сохранение жилищных прав за временно выбывшими гражданами по месту их постоянного проживания.
Вопросы, связанные с реализацией жилищных и других, связанных с ними прав: сохранение права пользования жильем или права собственности на него, права получения жилого помещения или государственной поддержки для строительства или приобретения жилого помещения, получения земельного участка для индивидуального жилищного строительства, участия в приватизации жилых помещений, разделе, обмене их, в сделках по отчуждению жилья и многие другие довольно часто возникают в правоприменительной практике.
Местом жительства гражданина по Гражданскому кодексу Республики Беларусь (ст. 19) признается тот населенный пункт, где он постоянно или преимущественно проживает. Кодекс не содержит терминологического понятия "место постоянного жительства", что также может создать сложности в правоприменительной практике. Необходимость временного отсутствия граждан в месте постоянного проживания может возникнуть по различным причинам. У одних это связано со спецификой работы (члены экипажей судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и другие работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением), с командированием или выездом по своей инициативе на работу за границу и так далее. У других выезд может быть связан с необходимостью лечения или ухода за больным родственником, проживающим в другом населенном пункте. Могут иметь место и другие жизненные обстоятельства, при которых потребуется временное отсутствие гражданина в месте постоянного проживания [12].
Жилищный кодекс Республики Беларусь 1983 года (действовал до 1 июля 1999 года) предусматривал (ст.70), что при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи за ними сохранялось жилое помещение в течение 6 месяцев. Если наниматель или члены его семьи отсутствовали по уважительным причинам свыше 6 месяцев, этот срок по заявлению отсутствующих мог быть продлен наймодателем, а в случае спора - судом. Кодекс содержал также конкретный перечень случаев, когда жилое помещение сохранялось за временно отсутствующими и на более длительный срок. Так, при призыве граждан на действительную срочную военную службу, а также призыве офицеров из запаса на действительную военную службу на срок до 3-х лет жилье за ними сохранялось в течение всего времени прохождения указанной военной службы (при пребывании на действительной военной службе в качестве прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы - в течение первых пяти лет пребывания на действительной военной службе). В случае временного выезда из постоянного места жительства по условиям и характеру работы (экипажи судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и т.п.) либо в связи с обучением (студенты, аспиранты и т.п.) жилое помещение сохранялось в течение всего времени выполнения данной работы или обучения. При помещении детей на воспитание в детское учреждение, к родственникам, опекуну или попечителю жилье сохранялось (если в нем оставались проживать другие члены семьи) в течение всего времени пребывания их в этом учреждении, у родственников, опекуна или попечителя. Если граждане выезжали в связи с выполнением обязанностей опекуна или попечителя, жилое помещение за ними также сохранялось в течение всего времени выполнения этих обязанностей. Нахождение в лечебно-профилактическом учреждении или лечебно-трудовом профилактории в другом населенном пункте также являлось основанием для сохранения жилого помещения в течение всего времени пребывания в этих учреждениях. Сохранялось жилье и в случае заключения гражданина под стражу - в течение всего времени нахождения под следствием и судом.
Во всех перечисленных случаях жилые помещения сохранялись за отсутствующими в месте постоянного проживания со дня окончания указанных сроков еще в течение 6 месяцев.
Жилищное законодательство, действовавшее до 1 июля 1999 года, содержало также институт бронирования жилого помещения. Занимаемые нанимателями и членами их семей жилые помещения бронировались при направлении их на работу за границу - на все время пребывания за границей, при выезде на работу в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности - на все время действия трудового договора. Правом на бронирование жилья не пользовались лица, проживающие в общежитиях, в служебных жилых помещениях, поднаниматели и временные жильцы. На время своего отсутствия в пределах срока действия охранного свидетельства наниматель был вправе заселить забронированное жилое помещение по договору поднайма либо предоставить его временным жильцам без взимания платы за пользование помещением.
Все вышеперечисленные нормы, устанавливавшие возможность сохранения жилого помещения за временно отсутствующими гражданами в течение определенных сроков, действовали и применялись на практике до конца июня 1996 года. В соответствии с Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 25 июня 1996 г. №3-38/96 ст.70 ЖК была признана несоответствующей Конституции Республики Беларусь и утратившей силу. В Заключении Суд отметил, что временное отсутствие нанимателя или членов его семьи в жилом помещении само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении этими лицами своих жилищных прав и обязанностей по договору найма и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. По мнению Суда, временное отсутствие нанимателя или членов его семьи не изменяет предназначение жилого помещения и не нарушает права и законные интересы других лиц, если при этом выполняются условия договора найма жилого помещения.
В результате, при разработке ныне действующего ЖК (вступил в силу с 1 июля 1999 года) в него не были включены нормы по сохранению в течение определенных сроков жилых помещений за временно отсутствующими нанимателями и членами их семей, а также по бронированию жилых помещений. Это в принципе соответствует требованиям Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 25 июня 1996 г., но с другой стороны - налицо пробел в жилищном законодательстве в части регулирования отношений, связанных с реализацией прав нанимателей и членов их семей, временно выбывших из места постоянного проживания, независимо от срока отсутствия. Думается, что в новой редакции ЖК должна быть предусмотрена специальная статья, устанавливающая, что за временно отсутствующими в месте постоянного жительства гражданами (независимо от срока отсутствия) сохраняется не только право пользования жилым помещением, но и другие жилищные и связанные с ними права при условии выполнения и осуществления ими своих прав и обязанностей по договору найма жилого помещения.
Закон о приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь содержит норму, согласно которой члены семьи нанимателя, а также иные лица, за которыми в соответствии с законодательством сохраняется равное с нанимателем право пользования жилым помещением, имеют право участвовать в приватизации этого жилого помещения. Однако порядок приватизации существенно ограничивает права временно выбывших из жилого помещения требованием в том, что они могут приватизировать жилое помещение только при возвращении на постоянное место жительства. А если возвращение на момент подачи семьей заявления о приватизации занимаемого жилого помещения невозможно по условиям и характеру выполняемой работы и по другим обстоятельствам? Не дает ответа на этот вопрос и Инструкция о порядке приватизации жилых помещений и нотариальном удостоверении договоров приватизации.
Особый вопрос - соблюдение прав граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и общежитиях, в случае их временного отсутствия. Ни в одном из действующих нормативных документов, регламентирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из служебных жилых помещений и общежитий, эти права не оговорены.
Как известно, служебные жилые помещения и общежития предоставляются гражданам в связи с характером их трудовых отношений и на время их работы в организации, предоставившей служебное жилое помещение или общежитие. Законодательством предусмотрено, что граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией по определенным основаниям, подлежат выселению из служебных жилых помещений и общежитий со всеми проживающими с ними гражданами без предоставления другого жилого помещения. Ряд категорий граждан (проработавшие на предприятии 10 и более лет, пенсионеры, инвалиды и некоторые другие) не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения и остаются на длительное время проживать с членами своих семей в занимаемых служебных жилых помещениях и помещениях в общежитиях по причине отсутствия других свободных жилых помещений.
Не оговорены в нормативных документах и права граждан, проживавших в общежитиях и служебных жилых помещениях, в населенных пунктах, избранных ими для постоянного проживания, в случае расторжения трудового договора с предприятием и временного выезда (с добровольным освобождением занимаемых жилых помещений) в другой населенный пункт как по условиям и характеру выполняемой работы, так и по другим обстоятельствам. Сохраняются ли за ними другие жилищные и связанные с ними права по избранному месту постоянного жительства? Какие права у тех, кто выселен в принудительном порядке из указанных жилых помещений и вынужден искать место работы в другом населенном пункте?
Такие же вопросы можно поставить и по отношению к гражданам, проживавшим на условиях договора поднайма жилых помещений, в случае их временного выезда из населенного пункта, избранного местом постоянного проживания. Представляется также, что если временно отсутствующие граждане получили в населенном пункте, куда они выехали, жилые помещения, предназначенные для сезонного и временного проживания, или помещение (место) в общежитии либо служебное жилое помещение, а также если им предоставлено в постоянное пользование жилое помещение, не отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, то они не могут быть лишены жилищных прав по месту постоянного проживания по мотивам обеспеченности их жильем в другом населенном пункте.
В целях обеспечения конституционных прав граждан на жилище, свободу передвижения и выбор места жительства права временно отсутствующих граждан, проживающих или проживавших в общежитиях, служебных жилых помещениях или в качестве поднанимателей в домах государственного жилищного фонда следовало бы оговорить прежде всего в соответствующих статьях ЖК, регулирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из общежитий, служебных жилых помещений, договора поднайма жилого помещения либо изложить их в изменяемой редакции Кодекса, а также в других подзаконных нормативных актах.
При временном отсутствии собственника и (или) членов его семьи за ними должны сохраняться права и обязанности по пользованию и содержанию жилого помещения, предусмотренные жилищным законодательством. В частности, собственник и совершеннолетние члены его семьи несут солидарную ответственность по обязательствам, связанным с пользованием и содержанием жилого помещения, вспомогательных помещений жилого дома и придомовой территории. Однако не затронут ряд важных аспектов, обусловливающих необходимость обязательного подтверждения статуса временно отсутствующих граждан, их регистрационного учета и имеющих большое значение с точки зрения как гражданского, так и процессуального права. Это - контроль государства за миграцией населения, выражающийся в отслеживании и регулировании перемещения граждан в целях достижения равновесия между количеством трудовых мест, наличием жилищного фонда, возможностью получения образования, социального обеспечения и так далее. Это - и контроль государства за выполнением налоговых, имущественных и иных обязательств физических лиц перед другими физическими и юридическими лицами; и учет граждан с целью осуществления правоохранительной деятельности государства.
В целом же закреплённое в Конституции Республики Беларусь права граждан на жилище, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связано с решением важных государственных задач, связанных с планированием и ведением хозяйственной деятельности, рациональным использованием трудовых ресурсов, обеспечением социальной защищенности населения [13].
2.2 Правовой аспект ограничения иностранных граждан и лиц без гражданства
Иностранцы на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом, иными законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь. Законодательством Республики Беларусь закреплено право иностранцев свободно передвигаться и выбирать место пребывания (место жительства) в пределах территории Республики Беларусь [14].
Иностранцы могут свободно передвигаться по территории Республики Беларусь, за исключением мест, для посещения которых требуется специальное разрешение, выдаваемое уполномоченными государственными органами или иными организациями Республики Беларусь, и объектов, для въезда на территорию которых и пребывания на ней требуется специальное разрешение, выдаваемое администрациями этих объектов. В данный перечень включены: пограничная зона; пограничная полоса; территории, на которых введено чрезвычайное положение или возникла чрезвычайная ситуация; объекты, воинские части и организации Министерства обороны, МВД, КГБ, Госкомитета погранвойск; территории зоны эвакуации (отчуждения), зоны первоочередного отселения, зоны последующего отселения, с которых отселено население.
Ограничения прав и свобод иностранцев могут устанавливаться только в интересах национальной безопасности Республики Беларусь, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод граждан Республики Беларусь и других лиц. Иностранцы, находящиеся в Республике Беларусь, обязаны соблюдать Конституцию Республики Беларусь и иные акты законодательства Республики Беларусь, уважать ее национальные традиции.
Иностранцы, прибывшие в Республику Беларусь, в течение 3 суток обязаны зарегистрироваться в органе регистрации - МИД, или ОВД, или гостинице, осуществляющей регистрацию на основании заявлений иностранцев. Иностранец при въезде в Республику Беларусь заполняет миграционную карту, которая вместе с документом для выезда за границу предъявляется сотруднику органа пограничной службы в пункте пропуска через Государственную границу. При выезде из Республики Беларусь иностранец обязан сдать миграционную карту сотруднику органа пограничной службы в пункте пропуска через Государственную границу.
Иностранцу может быть отказано в выдаче визы для въезда в Республику Беларусь или во въезде в Республику Беларусь, если:
иностранец в пункте пропуска через Государственную границу нарушил правила пересечения Государственной границы, таможенные правила, - до устранения нарушения;
срок действия документа для выезда за границу не превышает девяноста суток до дня предполагаемого выезда иностранца из Республики Беларусь;
иностранец осужден в Республике Беларусь или другом государстве за совершение преступления, признаваемого таковым в соответствии с Уголовным кодексом Республики Беларусь, и судимость не снята или не погашена;
иностранец во время своего пребывания в Республике Беларусь неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности и не истек срок, по окончании которого он считается не подвергавшимся административному взысканию;
иностранец, подвергнутый во время своего пребывания в Республике Беларусь административному взысканию в виде штрафа, не уплатил его в срок, установленный законодательными актами Республики Беларусь для исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа;
иностранец не может подтвердить наличие средств, необходимых для покрытия расходов по его пребыванию в Республике Беларусь и выезду из Республики Беларусь;
имеются достаточные основания полагать, что иностранец может уклониться от выезда из Республики Беларусь по окончании срока временного пребывания или временного проживания;
и другие.
Иностранцу отказывается в выдаче визы для въезда в Республику Беларусь или во въезде в Республику Беларусь, если:
иностранец сообщил ложные сведения, представил документы и (или) сведения, не соответствующие требованиям законодательства Республики Беларусь, в том числе подложные, поддельные или недействительные документы;