Приэтомнеобходимоособоотметить,чтовотличиеотконтролирующегооргана прокуратура сама не устраняет нарушение закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица, либо в судебном порядке.
Исключениемизэтогообщегоправилаявляетсянадзорпрокуратурызаточным и единообразным исполнением закона органами дознания и предварительного следствия при расследовании уголовных дел. Прокурор в этой отрасли прокурорского надзора обладает достаточно широкими властно-распорядительными полномочиями и сам своей властью вправе устранить выявленные нарушения закона, особенно за органами дознания. Однако, как представляется, что в соответствии с конституционным положением о системе разделения основных ветвей власти прокурор при установлении нарушений закона за органами предварительного расследования должен вникать, а не забегать и подменять соответствующих должностных лиц и не вмешиваться в их процессуальную и административноуправленческуюдеятельность.Болеетого,прокуроркакгарантзаконностинавсех уровнях,особенноврайонном(городском)исреднемзвеньях,долженпотребовать от руководителей следственных органов, начальников органов дознания и начальников подразделений дознания всех уровней неукоснительного исполнения возложенныхнанихзакономсвоевременноговедомственногопроцессуальногоконтроля в досудебном уголовном судопроизводстве.
Кроме того, говоря о правильном употреблении понятия «надзор» необходимо отметить, что существуют близко с ним связанное понятие «наблюдение», употреблявшееся в ряде отечественных законодательных актов о прокурорском надзоре в 20-х годах прошлого века.
Надзорпрокурораподразумеваетболееактивнуюформудеятельностипосравнению с наблюдением и предполагает использование предоставленных прокурору правовых средств реагирования по предупреждению правонарушений, их пресечению, принятию мер по привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных прав и т. д.
Вотличиеот«надзора»,«наблюдение»заисполнениемзаконовсодержитвсебе элемент пассивности, созерцательности, невмешательства в то или иное явление, событие или обстоятельство. В связи с этим, отказ в советский период развития прокуратуры от понятия «наблюдение» был не случаен, поскольку в этот период развитиянашегогосударствасуществовалогосударственноеуправлениепообъективным и субъективным обстоятельствам с элементами тоталитарного режима. В связи с этим, вместо этого понятия в правовой оборот был последовательно введен в законодательство понятие «надзор» за исполнением законов.
Прокурорский надзор представляет собой постоянно осуществляемую деятельностьуполномоченногонаэтосубъекта. Как известно, в ст. 37 УПК РФ определеныосновополагающиеполномочияпрокуроранадосудебныхисудебных стадиях уголовного судопроизводства. Это, далеко, не исчерпывающий перечень полномочий. Но из них можно сделать вывод, что происходит их непрерывная реализация с момента принятия сообщения о преступлении и заканчивая направлением материалов уголовного дела с итоговым решением в суд либо прекращением уголовного дела.
Понятие «контроль» предполагает выполнение лишь отдельных полномочий по проверке. Так, судебный контроль является одномоментным. Например, в ст. 29
216
УПК РФ закреплен строго определенный закрытый перечень проверочных полномочийсуданадосудебномэтапе,которыекасаютсясанкционированияконкретных следственных действий или проверки законности проведенного следственного действия в порядке ст. 165 УПК РФ.
Ведомственный процессуальный контроль, осуществляемый руководителем следственногооргана,начальникоморганадознанияиначальникомподразделения дознанияявляетсятекущим,непрерывнымипостояннымвдосудебномуголовном судопроизводстве.
В свою очередь, прокурорский надзор означает определенную отстраненность органа прокуратуры от поднадзорного объекта, то есть это своевременный
итщательный «присмотр» извне за органами дознания и органами предварительного следствия. Процессуальный контроль же может осуществляться как извне (судом), так и внутри самой системы (руководителем и начальником). Таким образом,надзорслужитдлясвоевременноговыявлениянарушенийзакона,точного
иединообразного исполнения закона на всей территории нашего государства, а контроль – для установления нарушения законодательства и устранения этих нарушений в уголовном судопроизводстве.
Как отмечалось выше, прокурорский надзор предполагает определенные параметры поднадзорной деятельности, то есть проведенные проверки уголовнопроцессуальной деятельности с точки зрения соответствия федеральному закону, но не целесообразности, поскольку орган прокуратуры не вправе вмешиваться во внутренние дела другого органа, в том числе, за органами дознания и предварительного следствия.
Сферажеуголовно-процессуальногоконтролянеограничена:проверкеподвер- гаетсяисполнениевсехпроцессуальныхдокументов,нормативно-правовыхактов, целесообразностьиэффективностьспособов,средствиметодов,выбранныхследователем,дознавателем.Настражеинтересовобществаигосударствастоятиорганы прокуратуры, которые, согласно ст. 2 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми государственными органами и должностными лицами, в том числе, за органами дознания и органами предварительного следствия.
Для рассматриваемых понятий «контроль» и «надзор» характерны следующие общие черты:
-контроль и надзор – это, прежде всего, особые виды государственной деятельности;
-процессуальный контроль и прокурорский надзор – особая уголовнопроцессуальная деятельность, осуществляемая уполномоченными субъектами власти – руководителем следственного органа, начальником органа дознания, начальником подразделения дознания, судьей (судом) и прокурором соответственно;
-общей формой осуществления деятельности по контролю, за исключением судебного контроля, и прокурорскому надзору за объектами является наблюдение;
-контроль, за исключением судебного контроля, и прокурорский надзор – это властное наблюдение за соблюдением законодательства, проверка его соблюдения и применение соответствующими органами и должностными
217
лицами в пределах своей компетенции мер от имени государства.
Вцелом, в отличие от контролирующего органа, прокурор, исходя из конституционного принципа о разделении основных ветвей власти, сам не устраняет (не отменяет) нарушение закона, не должен вмешиваться в процессуальную деятельность органов дознания и предварительного следствия, но обязан добиватьсявосстановлениянарушенногозаконаотсоответствующегоорганаилиуполномоченного должностного лица (руководителя следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания) мерами прокурорского реагирования, либо в судебном порядке.
Как видно, законодатель устанавливает различные полномочия для должностных лиц по осуществлению контрольных и надзорных функций в досудебных стадиях, при этом значительно расширяет полномочия судебной власти и органов исполнительной власти в лице органов дознания и предварительного следствия за счет существенного ограничения прокурорской власти.
Близость указанных понятий не означает их идентичности и функционального дублированиярешаемыхзадачсоответствующимивластнымисубъектаминадосудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Таким образом, понятие «контроль» шире понятия «прокурорский надзор»,
апрокурорскую надзорную деятельность можно рассматривать как составную частьдеятельностиконтрольной.Инымисловами,соотношениемеждунимиможно определить, как целое (контроль, за исключением, ведомственного процессуальногоконтроляисудебногоконтроля,какспецифическихвидовконтроля)и частное (прокурорский надзор).
Для правильного понимания сущности ведомственного процессуального контроля следует соотнести понятие «процессуальный контроль» и понятие «процессуальное руководство». Это два самостоятельных специфических вида уголовно-процессуальной деятельности.
Вуголовно-процессуальном законодательстве не дано определение понятию «процессуальный контроль». Этот термин вошел достаточно широко в юридический обиход недавно лишь с появлением Следственного комитета Российской Федерации и достаточно широко употребляется в ведомственных нормативных актах. Так, в приказе Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 1 «ОборганизациипроцессуальногоконтролявСледственномкомитетеРоссийской Федерации»такжеотсутствуетдефиницияпроцессуальногоконтроля,ноподробно установлены те меры, которые составляют процессуальный контроль на досудебных стадиях уголовного судопроизводства специально уполномоченных должностных лиц. К ним следует отнести:
1) тщательное изучение материалов и сообщений, поступивших в порядке ст.144-145 УПК РФ;
2) дача письменных указаний и принятие мер реагирования при выявлении нарушений;
3) отменанезаконныхинеобоснованныхпостановленийследователяирассмотрение вопроса о привлечении виновного лица к ответственности;
4) тщательный контроль на стадии возбуждения уголовного дела; 5) получениеинформацииотследователейпоследственнымдействиям,прове-
денным без судебного решения;
218
6) изучение материалов дела при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, залога, домашнего ареста и их продления и другие.
Таким образом, процессуальный контроль – это строго регламентиро-
ванная законом, непрерывная и внутренняя процессуальная деятельность уполномоченных должностных лиц по контролю за процессом расследования уголовного дела по наиболее важным направлениям работы официальных участников, ведущих производство по уголовному делу. Он включает в себя определенные элементы надзора.
Процессуальное руководство – это понятие более узкое, чем процессуальный контроль. Им также наделены специально уполномоченные должностные лица,
ионо состоит в непосредственной организации работы подконтрольного органа, изданииорганизационно-распорядительныхдокументов,обязательныхдляиспол- нения всеми подчиненными, утверждении структуры и штатного расписания, распределении нагрузки на подчиненных сотрудников.
Процессуальное руководство руководителя следственного органа, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания состоит в организации эффективного производства в расследовании уголовных дел и осуществляется с помощью тех полномочий, которые предоставлены им уголовно-процессуальным законом. Осуществляя процессуальный контроль, руководитель и начальник изучают материалы уголовных дел, дают указание о направлении расследования, опроизводствеопределенныхследственныхдействий,иныеуказанияуправленческого характера. Таким образом, рассматриваемые функции тесно взаимосвязаны,
ифункция процессуального контроля проявляется в процессуальном руководстве.
Внастоящее время в досудебном производстве четко не выделены понятия «ведомственный процессуальный контроль», «судебный контроль» и «прокурорский надзор». Так, в лингвистическом смысле сочетание «судебный контроль» не закреплено. Это свидетельствует о том, что данное понятие пока не стало общеупотребляемым среди юристов.
Таким образом, контроль – это особый вид государственной деятельности, осуществляемый постоянно и непрерывно всеми органами власти и управления, учреждениями, организациями, предприятиями независимо от форм собствен- ности,должностнымилицами,находящимисявотношенияхвласти-подчинения, обладающими полномочиями по выявлению нарушений закона, отмене незаконных, необоснованных правовых решений, привлечении к ответственности должностных лиц, причастных к этим нарушениям, наложении дисциплинарных взысканий,применениииныхмервоздействиянаподконтрольныйорганилидолжностное лицо и распространяющийся на все сферы жизнедеятельности.
Прокурорский надзор – естьединая,федеральнаяцентрализованнаясистема органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов
иподзаконных актов, действующих на ее территории, в целях выявления нарушенийзакона,обращениявниманияобэтомподнадзорномуоргануилидолжностному лицу, предложения об устранении нарушений закона и принятия других мер для восстановления законности.
Контроль в уголовном судопроизводстве (за исключением судебного контроля)–этоспецифическаяуголовно-процессуальнаядеятельность,которая
219
осуществляется специально уполномоченными субъектами на этапах приема, регистрации и рассмотрения сообщения о преступлениях на стадии возбужденияуголовногоделаивходепредварительногорасследованиявформевластного наблюдения за законностью и целесообразностью процессуальной деятельности участников уголовного судопроизводства с целью соблюдения Конституции РФ, уголовного и уголовно-процессуального законодательства и направлена на выявление допущенных нарушений закона, их отмену и принятие мер юридической ответственности должностных лиц за совершенные правонарушения.
9.2. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном уголовном судопроизводстве
Прокурорский надзор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства – это особая отрасль прокурорского надзора, предметом которой является специфическийвидгосударственнойдеятельностиспециальноуполномоченногооргана (прокуратуры), осуществляющего надзор от имени государства. Заключается таковой в постоянном и непрерывном внешнем наблюдении за точным и единообразным соблюдением и исполнением федеральных законов и подзаконных актов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, выявлении допущенныхиминарушенийиихустраненийвцеляхзащитыправисвободучастников уголовного судопроизводства и использовании предоставленных уголовнопроцессуальным законом средств для их устранения.
Одним из наиболее приоритетных направлений прокурорского надзора, называемых нередко его отраслью, является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Характерным признаком этого надзора является то, что в отличие от не менее важного надзора заисполнениемзаконов(общийнадзор)онреализуетсявуголовно-процессуальной форме, осуществляется в установленном порядке и при определенных условиях, точно предусмотренных уголовно-процессуальным законом.
Для осуществления этого вида надзора прокурор наделен властными и распорядительнымиполномочиями.Анализполномочийпрокуроравдосудебномпроизводстве свидетельствует о том, что для прокурорского надзора существуют не только собственно-процессуальные отношения, но и отношения управленческого характера. Именно поэтому прокурор осуществляет одновременно надзор как за исполнением законов, так и за решением задач досудебной подготовки материалов по уголовным делам о совершенных или готовящихся преступлениях.
Как известно, прокурорский надзор в досудебном производстве представляет собой особую и высшую форму государственного контроля, является своего рода вершиной его пирамиды. Поэтому прокуратура фактически в этом отношении выступаетвкачествеорганаконсолидирующегодействияведомственногопроцессуального контроля в лице руководителя следственного органа, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, направленные на устранение, предотвращение, пресечение и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов организаций, общества и государства, достижение эффективного взаимодействия, слаженной и результативной работы по выявлению правонарушений, предупреждению преступных проявлений и противоправных действий.
220