Одной из основных целей практической деятельности прокуратуры является обеспечение единства и укрепление законности. Укрепление законности в досудебномпроизводствеприпомощиобеспечениясредствамипрокурорскогонадзора выражаетсявцеленаправленномвоздействиипрокуратурынапрактикуисполнения законовучастникамипроцесса,обеспеченияимиединообразиявпониманиизакона.
Важно подчеркнуть, что законность в досудебном уголовном судопроизводстве – это мощный организующий и дисциплинирующий фактор, требующий точного и неуклонного соблюдения государственной дисциплины со стороны всех участников. Конституция Российской Федерации одновременно требует от своих граждан соблюдать закон, так как иначе будут нарушены права и свободы других граждан, интересы общества, государства. Это требует усиления контрольных функций в досудебном производстве со стороны руководителя следственного органа, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. При этом контролирующие органы также строго и неукоснительно должны исполнять закон.
Главнымнаправлениемвдеятельностипрокуратурывдосудебныхстадияхявляется беспристрастное обеспечение законности за процессуальной деятельностью органовпредварительногорасследования.Содержаниезаконностивключаетвсебя:
1)законы и подзаконные нормативно-правовые акты;
2)соблюдение и исполнение федеральных законов и подзаконных актов;
3)осуществлениеконтрольныхфункцийоргановгосударственногоуправления;
4)прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением и исполнением федеральных законов и подзаконных актов;
5)меры юридической ответственности за совершенные правонарушения. Как видно, содержание понятия «законность» включает не только законы
иподзаконные акты, но и активную и целенаправленную правоприменительную деятельность органов дознания и предварительного следствия и их контролиру- ющихструктурпострожайшемуисполнениюданныхнормативно-правовыхактов.
Такимобразом, когдаречь идет обукреплении законности в досудебномпроизводстве, решающим становится разработка государством, его соответствующими органами государственной власти, необходимых мер по дальнейшему совершен- ствованиюзаконодательно-нормативнойбазы,усилениюкачестваиэффективности деятельности ведомственного процессуального контроля, активизации и совершенствованию прокурорского надзора и судебного контроля в деле обеспечения неотвратимости ответственности и наказания за допущенные нарушения российской законности.
Законодатель наделяет прокурора в досудебном производстве особыми полномочиямипоосуществлениюнадзоразазаконностьюпроцессуальнойдеятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие. Особенность такого надзора состоит в определенных законом действиях, направленных на обеспечение неукоснительного исполнения уполномоченными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия требований федеральных законовиподзаконныхактов,начинаясмоментапоступлениякнимирегистрации информации (заявлений, сообщений) о совершенном или готовящимся преступлении и до принятия ими окончательного процессуального решения по материалам предварительной (доследственной) проверки либо по уголовному делу.
221
Специфика прокурорского надзора на досудебных этапах характеризуется также его особым предметом, которым следует считать исполнение федеральных законов и подзаконных актов уполномоченными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия. Это деятельность прокуроров в пределах ихкомпетенциисиспользованиемтехполномочий,которыепредоставленыимдля соблюдениязаконностиприрасследованиипреступлений.Цельэтойпрокурорско- надзорнойдеятельности–этосвоевременноевыявлениеипринятиемерпрокурор- ского реагирования по предупреждению и устранению нарушения закона.
Предмет прокурорского надзора непосредственно определен Федеральным законом«ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»(ст.29),которыйвключаетвсебя: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;соблюдениепорядкапроведениярасследования;соблюдениезаконности решений органами предварительного расследования.
Из положения этой нормы следует, что:
1)предметом прокурорского надзора является не орган государственной власти, осуществляющий дознание и предварительное следствие, не дознаватель, следователь, руководитель следственного органа, начальник органа дознания или начальник подразделения дознания, а исполнение ими законов и подзаконных актов;
2)прокурор осуществляет свою деятельность по двум направлениям: с одной стороны, это соблюдение прав и свобод человека и гражданина; порядок рассмотрения сообщений о преступлениях; производство расследования, а с другой – законностьрешенийоргановпредварительногорасследованияпоуголовнымделам, то есть надзирает как за законностью осуществления процессуальных действий, так и за законностью принимаемых процессуальных решений.
Принимая во внимание то, что предметом прокурорского надзора является законность всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно выделить несколько основных этапов надзора прокурора в досудебном производстве. К ним следует отнести:
1)надзор за законностью и обоснованностью разрешения заявления и сообщенийопреступлениях,постановленийовозбужденииуголовногоделаилиотказе
вэтом;
2)надзор за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения (задержание подозреваемого; заключение под стражу подозреваемого, обвиняемого, других мер пресечения; производства неотложных и иных следственныхдействий,проводимыхнапервоначальномэтаперасследованияорганами дознания и предварительного следствия);
3)надзор за законностью и обоснованностью привлечения лица в качестве обвиняемого;
4)участие прокурора в рассмотрении судом ходатайств о применении к подозреваемому и обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу
идомашнего ареста и о продлении содержания под стражей; о применении иных мер процессуального принуждения; о производстве следственных действий
вслучаях, предусмотренных законом; в рассмотрении судом жалоб на действия (бездействие) и процессуальные решения дознавателя, следователя, руководителя
222
следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора;
5)обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в том числе потерпевших от преступления;
6)исполнение требований закона об установлении им всех обстоятельств, подлежащих обязательному доказыванию по уголовному делу;
7)прокурорский надзор за законностью принятия решения при окончании дознания и предварительного следствия.
На перечисленные этапы для осуществления прокурорского надзора ориентируют приказы Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 01 ноября 2011 г. № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокуратуры» и другие.
В досудебных стадиях уголовного судопроизводства этот вопрос решен несколько иначе. В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о надзоре за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Именно поэтому, за любой процессуальной деятельностью, в которую помимо закрепленных в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», входит и деятельность дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, начальника органа дознания
иначальника подразделения дознания.
Такое определение предмета прокурорского надзора связано с тем, что процессуальнаядеятельностьвдосудебномпроизводствезатрагиваетважнейшиеконституционныеправаисвободылиц,которыевовлеченывуголовноесудопроизводство.
В настоящее время перед органами прокуратуры в досудебных стадиях определена первостепенная задача, которая заключается в организации работы таким образом, чтобы деятельность прокуратуры максимально обеспечивала конечную цельуголовногопреследования–изобличениелиц,виновныхвсовершениипресту- пления, и привлечение их к уголовной ответственности. В связи с этим органы прокуратуры должны в полной мере использовать установленный законом значительный потенциал полномочий для осуществления надзора за соблюдением и исполнением федеральных законов и подзаконных актов деятельности органов дознанияипредварительногоследствиявцеляхполноценнойзащитыправ,свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в первую очередь потерпевших от преступлений.
Задачами прокурорского надзорав стадии возбуждения уголовного дела является: предупреждение, выявление и устранение случаев укрытия преступлений от учета, необоснованного возбуждения уголовного дела или отказа в этом, незаконного направления материалов о преступлениях по подследственности.
На стадии предварительного расследования надзорная деятельность прокурора акцентирована на защиту конституционных прав граждан и, прежде всего, на обеспечение неприкосновенности личности. В процессе расследования
223
в наибольшей степени затрагиваются права и законные интересы при решении такихвопросов,какзадержание,заключениеподстражуподозреваемогоилиобвиняемого, привлечение к уголовной ответственности и др. В связи с этим надзор прокурора направлен на то, чтобы все действия и решения дознавателя, следователя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и руководителя следственного органа были законными, обоснованными и справедливыми,
адопущенные ими нарушения законов своевременно выявлялись и устранялись.
Входе предварительного расследования на всех его этапах надзорной деятельности прокурор обязан принимать меры, чтобы защитить конституционные права
иинтересы лиц и организаций, потерпевших от преступления, защитить личность от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения и ограничения ее прав
исвобод,атакжеосуществлятьуголовноепреследованиевцеляхназначениявиновным справедливого наказания. Одновременно с этим он следит за тем, чтобы неукоснительнособлюдалисьпредусмотренныезакономпорядокиусловиярасследования уголовных дел.
Важнейшая особенность для успешного осуществления надзора за действиями органов дознания и предварительного следствия–это наделениепрокурорадостаточно широкими властно-распорядительными полномочиями, особенно в отношении органов дознания, хотя это в определенной мере противоречит конституционной концепции о разделении ветвей власти. Именно они позволяют ему своевременно выявлять, предупреждать и устранять нарушение законов при расследовании преступлений. Только прокурор вправе отменить любое незаконное необоснованное решение или акт органа дознания и, в определенных случаях, органов предварительного следствия.
Прокурор не возглавляет органы дознания и предварительного следствия. Во главе их стоят руководители следственного органа, начальники органов и подразделений дознания, которые осуществляют административное руководство подчиненными им работниками, в том числе и действующими в качестве следователя.
Вдосудебном производстве прокурор в полном объеме реализует процессуальное руководство дознанием. В связи с этим, он в соответствии с предоставлен- нымиемуполномочиямипринимаетвластно-распорядительноерешение.Приэтом процессуальная самостоятельность и независимость дознавателя не освобождает прокурора от осуществления процессуального руководства за органами дознания при расследовании преступлений.
Прокурорыодновременноосуществляютобщееруководствоинадзорзадознанием строго в рамках закона и установленных законом процессуальных средств.
Надзор за органами дознания и предварительного следствия должен осуществляться таким образом, чтобы были осуществлены все принципы уголовнопроцессуальногопроизводства,направленныенареализациюцелиизадач,стоящих перед ними.
Значениепрокурорскогонадзора за исполнением законов в досудебном произ-
водстве состоит в том, что прокурор обеспечивает раскрываемость преступлений, законность и обоснованность следственных и процессуальных действий, привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, инедопущениепривлечениякуголовнойответственностилиц,невиновныхвсовершении преступлений, охрану прав и законных интересов человека и гражданина.
224
При осуществлении надзора прокурор пользуется определенными формами и методами, которые дают ему возможность предупредить, выявить и устранить нарушениезаконов.Форманадзораестьправовыесредствареализацииполномочий прокурора. В юридической литературе термины «форма надзора» и «правовые средстванадзора»употребляютсякакоднозначные.Методы–этовырабатываемые прокурорской практикой на основе науки и передового опыта способы, приемы, пути реализации правомочий прокурора. Иными словами, форма надзора – это то, что должен делать прокурор, а методы надзора – это то, каким образом он должен это делать.
Совокупностью методов называется методика прокурорского надзора. Форма
иметоды надзора используются прокурором в их единстве для выявления, устранения и предупреждения нарушения законов. Очевидно, эти направления прокурорской деятельности (выявление, устранение и предупреждение нарушения законов) взаимообусловлены, взаимосвязаны и представляют единый процесс прокурорского надзора.
Прокурорским надзором охватываются все направления стадии возбуждения уголовного дела и расследования преступлений. Возбуждение уголовного дела является важнейшей стадией уголовного судопроизводства. Законное, обоснованное и своевременное возбуждение уголовного дела есть одно из необходимых условий как быстрого и полного раскрытия, так и его полного, объективного всестороннегоисправедливогорасследования.И,наоборот,незаконное,необоснованное и несвоевременное возбуждение уголовного дела приводит к утрате доказательств содеянного и к снижению актуальности события совершенного преступления, а в конечном итоге – к оставлению безнаказанными лиц, совершивших преступление, в том числе и особо опасные, такие, как террористические акты, экстремистские и бандитские налеты, умышленные убийства, разбойные нападения и иные тяжкие преступления.
Для реализации надзорных полномочий на данных стадиях прокурор ежемесячнопроверяетнеукоснительноеисполнениефедеральногозаконодательствапри приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступлениях. В связи с этим он сопоставляет имеющиеся фактические данные органов внутренних дел, сообщений СМИ, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских
итравматических учреждений, районных и городских комиссий по делам несовершеннолетних, ГИБДД, государственных инспекций по охране труда и технике безопасности и иных источников.
Особоевниманиеобращаетсяпрокуроромнасоблюдениепорядкарегистрации сообщенийопреступлениях,ихпроцессуальноеоформление,обязательноеуведомление заявителя о принятии заявлений и соблюдение сроков их рассмотрений.
Необходимо подчеркнуть, что прием, учет, регистрация и проверка заявлений о преступлениях, осуществляемые правоохранительными органами, являются началом начал их деятельности по борьбе с преступностью. Между тем, ни отечественное уголовно-процессуальное законодательство, ни ведомственные предписания руководителей федеральных правоохранительных органов не уделяют этой деятельности должного внимания, считая ее чисто технической. В теории уголовно-процессуального права эта деятельность всегда считалась вне процессуальной. Однако в большинстве случаев поступающие в органы дознания
225