Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Административное регламентирование деятельности ОВД направлено на: обеспечение прав и свобод юридических и физических лиц и уважения их чести и достоинства; недопущения бюрократизма и коррумпированности в системе государственного управления; совершенствования управленческой деятельности; совершенствование деятельности МВД России в области исполнения госфункций и предоставления соответствующих государственных услуг юридическим и физическим лицам.

Впроцессе исследования рассмотрены как административные регламенты, так и иные нормативные правовые акты, применяемые сотрудниками ОВД РФ.

Нельзя не согласиться с мнением автора, что большое количество различных административных регламентов можно сгруппировать по классифицирующим признакам, а именно – на административные регламенты правоохранительных органов и регламенты иных государственных органов. При этом, как правильно отмечает автор, не все правоохранительные органы сегодня имеют в достаточном количестве свои административные регламенты.

Эмпирической базой работы стало анкетирование, проведенное автором во взаимодействии с департаментами МВД России (организационно-инспекторским, кадровым обеспечением, ООП и др.), результаты которого предоставляют значительный интерес. На их основе разработаны: обзор и учебное пособие «Административный регламент МВД России», а также «Примерная схема последовательного регламентирования деятельности ОВД РФ по исполнению госфункций и предоставлению госуслуг». Автором также предлагается системный подход к вопросам регламентирования деятельности ОВД РФ и введение спецкурса в ведомственных образовательных учреждениях. Подобный подход должен способствовать не только совершенствованию разработки административных регламентов, но и развитию ведомственной науки и образования.

Кроме обобщения имеющихся административных регламентов МВД России в издаваемых учебных пособиях проанализированы приказы МВД России по основным направлениям деятельности ОВД, в том числе обобщены вопросы взаимодействия территориальных ОВД РФ с международной полицейской организацией Интерполом. Автором одновременно затронуты и перспективы работ по вопросам регламентирования деятельности федеральных органов. Так, на основе требований Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» МВД России, выдвинуты рекомендации о пересмотре и разработке регламентов. Основаниями являются: существенные внесения изменений в действующие законы; в КоАП РФ, Бюджетный и Налоговый кодекс РФ и др., а также в перспективе создание новых госорганов. Вопросы взаимодействия территориальных ОВД РФ с вновь созданными федеральными казенными организациями в действительности будут иметь место и в научно-практическом плане.

Витоге, результаты исследования несомненно найдут свое применение не только в учебном процессе, но и в практических органах МВД России, окажут помощь при проведении анализа действующих административных регламентов и предложений по их совершенствованию, разработке новых административных регламентов и приказов МВД России.

Надо заметить, что на уровне МВД России фундаментального характера научно-исследовательские работы административного регламентирования деятельности ОВД РФ проводились недостаточно. В

процессе научно-исследовательских изысканий автором проанализированы следующие административные регламенты МВД России:

1. Регламент взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке РФ.

2. Регламент МВД России по исполнению государственной функции по организации специальных

ивоинских перевозок в пределах РФ в интересах ОВД и внутренних войск.

3.Регламент работы аттестационной комиссии МВД России по вопросам федеральной государственной гражданской службы.

4.Регламент МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством РФ государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких.

5.Регламент МВД России по исполнению государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним и др.

В процессе исследовательской работы проанализированы различные административные регламенты, на основе которых составлены приложения, а также учтены нормы таких нормативных

6

правовых актов, как федеральные законы от: 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1; 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2; 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3; 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; и др.

Указы Президента России от: 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»; 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»4; 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»5; 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»6 и др.

Постановления Правительства России от: 24.12.2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»; 2.12.2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»; - 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; 19.01.2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; 19.01.2010 г. № 18 «Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог»7; 6 октября 2011 г. № 826 «Об утверждении типовой формы лицензии»8 и др.

Приказы различных федеральных органов исполнительной власти: Приказ Минэкономразвития России от 22 июля 2011 г. № 363 ва «О перечне иных сведений, которые указываются в заявлении о выдаче универсальной электронной карты, и о типовой форме заявления о выдаче универсальной электронной карты»9 (Документ издан в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»10); Приказ Минфин

1Вступил в силу 1 марта 2011 г. Закон закрепляет партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества; четко определяет ее права и обязанности, правовой статус ее сотрудника; освобождает ведомство от несвойственных ему, а также дублирующих функций. Основные направления деятельности полиции скорректированы с учетом современных условий. Это защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление, раскрытие преступлений, дознание по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях; исполнение административных наказаний. На полицию возлагается обеспечение правопорядка в общественных местах и безопасности дорожного движения; контроль за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью; госзащита участников уголовного процесса. Ведомство продолжит охранять объекты (в том числе на договорной основе) и осуществлять экспертно-криминалистическую деятельность. Из перечня полномочий исключены функции, дублирующие компетенцию ФМС России. Ограничены права полиции в сфере проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций. Запрашивать данные по операциям и счетам физических и юридических лиц разрешается только при выявлении и пресечении налоговых преступлений. Общение сотрудников полиции с гражданами должно носить персонифицированный характер. В законе закрепляется обязанность полицейского при обращении к нему гражданина назвать свои должность, звание и фамилию. Регламентирован порядок применения мер принуждения. Закреплено право задержанного на услуги адвоката и переводчика с момента задержания. Предусмотрено право на 1 телефонный разговор с близкими. Фиксируются пределы, условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Установлен исчерпывающий перечень оснований проникновения в жилые и иные помещения. Особое внимание уделяется правовому положению сотрудников. Доступ в полицию закрыт для судимых и лиц, уголовное преследование которых прекращено по нереабилитирующим основаниям. При поступлении на службу надо пройти психофизиологическое исследование, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость, а также проверку морально-психологических, деловых и других необходимых для сотрудника качеств. В дальнейшем каждого полицейского будут периодически проверять на знание действующего законодательства. Вступил в силу с 1 марта 2011 г. Текст опубликован в Российской газете от 8 февраля 2011 г., от

10февраля 2011 г. № 28, в Парламентской газете от 11 февраля 2011 г., в СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ. Изменения вступают в силу с 1 января 2012 г. и Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 170ФЗ. Изменения вступают в силу с 1 января 2012 г.

2Российская газета. 2010. 13 февраль. Вступил в силу 1 января 2010 г.

3Российская газета. 2010. 30 июль.

4Российская газета. 2010. 13 декабрь.

5Российская газета. 2011. 1 марта. Вступил в силу 1 марта 2011 г.

6Опубликовано 1 марта 2011 г. Вступает в силу с момента подписания 1 марта 2011 г.

7Российская газета. 1010. 27 январь.

8Российская газета 2011 г., 19 октября. Вступает в силу 3 ноября 2011 г.

9Российская газета 2011 г., 19 октября. Зарегистрирован в Минюсте России 7 октября 2011 г. № 21997.

10СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4179.

7

России от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта»1 (документ издан в соответствии с частью 3.5 ст. 32

Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ «О некоммерческих организациях»2, частью 14 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»3); Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти»4; Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ» и др.

По существу содержание учебного пособия (6 глав – 42 параграфа) позволяет отметить о том, что перечень исполняемых госфункций сотрудниками ОВД РФ (полиции), закреплены не только ФЗ «О полиции», но и другими ФКЗ и федеральными законами, а также в президентских указах. При этом сегодня нецелесообразно давать исчерпывающий список необходимых административных регламентов, регламентирующих деятельности подразделений ОВД РФ. Основаниями являются – это не только не апробированный ФЗ о полиции, но и совершенно новые изданные законы (2010-2011).

В сущности, комплекс предлагаемых учебных пособий будет способствовать развитию нормотворческой деятельность не только в системе ОВД РФ, но и других федеральных органов, субъектов РФ. Так, автор отмечает, что на уровне субъектов РФ еще недостаточно отработаны вопросы разработки административных регламентов.

Несомненно, учебное пособие заслуживает более подробного анализа, т.к. не со всеми выводами и суждениями автора можно согласиться. Притом некоторые из них не бесспорны, а некоторые опережают время, и у читателя сложится свое личное мнение о суждениях автора, его выводах и рекомендациях, многие из которых следует использовать на практике или в учебном процессе, тем более, что автор является первым сотрудником МВД России, фундаментально исследующим регламенты России, рассматривающим проблемы регламентирования деятельности ОВД РФ (полиции). И в целом, в процессе проведенного исследования, сделаны научные выводы о значимости регламентов в деятельности ОВД РФ, основанные на действующих ФЗ, президентских и правительственных требованиях, приказах МВД России и различных административных регламентах, изданных федеральными органами исполнительной власти.

Данное учебное пособие автором разработано также на основе рекомендации Управления по организации профподготовки в органах внутренних дел ДКО МВД России.

Доктор юридических наук, профессор А.М. Кононов.

1Российская газета 2011 г., 19 октября Зарегистрирован в Минюсте России 11 октября 2011 г. № 22013.

2СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145; 2006, № 3, ст. 282; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 29, ст. 3607; 2010, № 19, ст. 2291

3СЗ РФ, 2006, № 45, ст. 4626; 2007, № 31, ст. 4012; № 43, ст. 5084; 2010, № 19, ст. 2291; 2011, № 25, ст. 3535; № 30, ст. 4587.

4Российская газета. 2010. 27 январь. Зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2009 г. № 15949. Приказ вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, но не ранее 1 января 2010 г., за исключением подпункта «а» п. 6 вступает в силу с 1 июля 2010 г.

8

ВВЕДЕНИЕ

Внастоящее время политика в сфере госуправления ориентирована на приближение деятельности государственно-властных органов к населению, что обуславливает необходимость совершенствования управленческих методов. Одним из направлений такого совершенствования является развитие регламентирования деятельности федеральных органов.

Впособии рассмотрена деятельность МВД России по вопросам выработки и реализации административных регламентов в системе ОВД РФ, а также проанализирована организационная деятельность по обеспечению реализации президентских и правительственных требований в области совершенствования управленческих процедур.

Одновременно для подготовки учебного пособия определены задачи: показать роль и место регламентов в системе МВД России, раскрыть их сущность и структуру; на основе проведения анкетирования и обобщения практики проанализировать состояние нормативно-правового регулирования обеспечения деятельности подразделений ОВД и определить на этой основе общие и специфические функции ОВД и госорганов в этой сфере; на основе анализа различных нормативных правовых актов определить непосредственные пути и способы выработки административных регламентов; разработать рекомендации по организации и обеспечению регламентирования в системе МВД России и др.

Вработе разделены полномочия тех или иных служб ОВД, что позволило конкретизировать функции различных звеньев системы деятельности ОВД РФ.

Современное административное регламентирование является одной из главных составляющих проводимой государством реформы в области государственного управления в России. Совершенствование механизмов управленческой деятельности должно быть направлено не только на обеспечение и придание прозрачности субъектов управления и их подконтрольности, но и на приближение власти и их работы к налогоплательщику (дополнительно обратите внимание на Приказ МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России»1).

Административные регламенты способствуют сокращению времени проведения различных процедур по предоставлению любых госуслуг, экономичному использованию бюджетных средств, развитию комплексного подхода к процессу исполнения госфункций, ликвидации излишнего бюрократизма в сфере управления, экономичному использованию сил и средств территориальных органов исполнительной власти. Все это будет способствовать повышению качества выполнения госфункций. Они также определяют сроки и последовательность действий (административных процедур)

иих следует подразделять на две категории2. К первой категории следует отнести организационные административные регламенты. Они распространяются не на граждан (налогоплательщиков), а на субъектов управления (разработчиков нормативных правовых актов). К ним относятся: Указ Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3; постановления Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»4, от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»5, от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» и др. На основе этих нормативных правовых актов в федеральных министерствах, агентствах и службах разрабатываются собственные регламенты, устанавливающие общий порядок организации деятельности. МВД России необходимо дополнительно учитывать рекомендации, установленные постановлением Правительства России от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Кроме того, МВД России и другим федеральными органами при разработке того или иного нормативного правового акта следует обратить внимание также на рекомендации Минюста России, как основного субъекта, осуществляющего регистрацию (правовую экспертизу) нормативных правовых актов (административных регламентов) федеральных министерств, служб и агентств. Так, в Приказе Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной

1Российская газета 2011 г., 30 сентября. Зарегистрирован в Минюсте России 22 сентября 2011 г. № 21859.

2См.: Свинарев В.В., Васильев Ф.П., Алексеев С.Н. Административный регламент: Учебно-практическое пособие / Под ред. Ф.П. Васильева. Чебоксары, 2008. 328 с.

3В ред. с изменениями на 28 июня 2005 г.

4СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

5СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

9

регистрации»1 по исполнению требований Правительства России даны конкретные рекомендации о порядке разрешения нормотворческих вопросов и работы с проектами нормативных правовых актов.

Вторую категорию составляют регламенты исполнения госфункций и предоставления госуслуг, организующие отношения с конкретными участниками правоотношений2.

Вполне обоснована необходимость нормативного закрепления процедур деятельности субъектов управления в регламентах и стандартах по предоставлению госуслуг. Так, Постановлением Постановление Правительства России от 16.05.2011 № 373 (ред. от 19.08.2011) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»)3 определен порядок разработки и утверждения таких регламентов. Также существует план-график их обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Принятие регламентных документов в МВД России всегда проходило с соблюдением определенной процедуры. Так, Приказом МВД России от 25 июля 1996 г. № 406 был утвержден Регламент заседаний коллегии и совещаний руководства МВД России (самый ранний регламент).

В процессе регламентации деятельности ОВД РФ необходимо учитывать: соблюдение законности и уважения прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления госфункций сотрудниками ОВД (полиции); качество услуг, предоставляемых населению.

Это позволит оперативно решать проблемы управленческого характера в ходе исполнения госфункций по обеспечению общественного порядка и безопасности и по предоставлению государственных услуг юридическим и физическим лицам.

Содержание регламентов МВД России позволяет говорить о том, что они разработаны в соответствии с требованиями Правительства России. Процессу разработки регламентов предшествовало детальное изучение нормативных правовых актов и проблем практической деятельности ОВД.

Безусловно, процедура принятия регламентов МВД России весьма серьезное мероприятие и ей предшествует другая (не менее ответственная) работа по определению перечня самих услуг. В целом изданные регламенты должны подвергаться периодическому пересмотру, дополнению и обновлению с учетом проводимой государственной политики по вопросам предоставления определенных полномочий. Кроме того, регламенты МВД России не должны противоречить действующим нормативным правовым актам.

Регламентирование деятельности ОВД (полиции) должна быть направлена на обеспечение надлежащей безопасности юридических и физических лиц, недопущение бюрократизма и коррумпированности в системе госуправления, совершенствование управленческой деятельности, преобразование принципов уважения и охраны прав и свобод человека в России, совершенствование деятельности МВД России в области исполнения госфункций и предоставление госуслуг юридическим и физическим лицам.

Сегодня Президент России особое внимание уделяет фундаментальным вопросам роли права и системы управления, на которых основываются государство и гражданское общество. В связи с этим административные регламенты в системе МВД России должны способствовать реализации намеченных президентом страны планов. И в настоящее время регламенты можно сгруппировать по классифицирующим признакам на регламенты правоохранительных органов и регламенты иных госорганов. При этом не все правоохранительные органы сегодня имеют в достаточном количестве свои административные регламенты.

Научная и практическая ценность учебного пособия подтверждается тем, что основные выводы и результаты исследования были опубликованы автором в ряде научных статей. Также в пособии предлагается системный подход к вопросам регламентирования деятельности ОВД РФ и введение спецкурса в ведомственных образовательных учреждениях. Подобный подход должен способствовать не только совершенствованию административных регламентов, но и развитию ведомственной науки и образования в системе МВД России в целом.

1Зарегистрирован в Минюсте России 14 мая 2007 г. № 944 (с изменениями на 26 мая 2009 г.).

2При этом всем субъектам, обладающим правом разрабатывать административные регламенты, следует учитывать требования не только конституционных норм, но и нормы ФЗ от 27 июля 2006 г. № 149 - ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и ФЗ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

3Собрание законодательства РФ, 30.05.2011, № 22, ст. 3169.

10