Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

во-вторых, конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах РФ различного уровня (например, Регламент Правительства России конкретизирует и детализирует общие нормы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);

в-третьих, определяются типовые правила поведения различных субъектов (как индивидуальных, так и коллективных) в сфере государственного управления (например, таможенные или налоговые правила)1;

в-четвертых, проводятся в жизнь различного рода социальные экономические программы; в-пятых, определяется организационно-правовой статус исполнительного аппарата как

центрального, так и территориального уровня посредством принятия положений о соответствующих органах исполнительной власти (министерствах, федеральных службах и агентствах) либо об их структурных подразделениях (управлениях, отделах и пр.);

в-шестых, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности и предоставляются специальные права, реализуемые в сфере госуправления (например, в целях предупреждения и ликвидации ЧС2 и пр.);

в-седьмых, определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительнораспорядительного характера (в частности, лицензионных, регистрационных и пр.);

в-восьмых, формируются основные направления взаимодействия различных участников однородных управленческих отношений как федерального, так и регионального уровней.

Процессу принятия административного регламента присущи практически все особенности административного процесса, но в то же время можно выделить и ряд его характерных черт, к каковым, в

частности, относятся:

-цель процесса - создание (приостановление, изменение, отмена) подзаконных норм (актов исполнительных органов власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения, использования, применения) норм закона;

-функции процесса - обновление нормативно-правового материала, восполнение пробелов и упорядочение действующего нормативно-правового материала;

-итог процесса - принятие соответствующего регламента.

Принятие регламента как административное производство состоит из нескольких последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность строго определенных процессуальных действий участников данного вида административной деятельности. К таковым стадиям относятся: подготовка проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта госуправления; госрегистрация нормативного правового акта; опубликование (обнародование) и вступление в законную силу нормативного правового акта; оспаривание нормативного правового акта.

Независимая экспертиза проектов регламентов исполнения госфункций и регламентов по предоставлению государственных услуг проводится саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере регулирования3. И порядок проведения независимой экспертизы проектов указанных административных регламентов, и порядок отбора организаций для независимой экспертизы утверждаются федеральным министром или руководителем федеральной службы либо агентства, общее руководство которыми исполняет Президент или Правительство России. Экспертиза учитывает Методические рекомендации по разработке регламентов исполнения госфункций и регламентов по предоставлению услуг.

Все регламенты представляются федеральными органами на госрегистрацию в Минюст России. Регламенты, не прошедшие правовую экспертизу (не имеющие регистрационного номера) в Минюсте России, не подлежат применению. В административный регламент исполнения госфункций включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры», а при разработке регламентов предоставления государственных услуг - «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры» и др.

В разделе «Общие положения»: указывается госфункция или госуслуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте; содержатся ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение госфункции или предоставление услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования); указывается наименование ФОИВ, исполняющего ту или иную

1В дальнейшем, в соответствии с указами Президента России, заместители Председателя Правительства России и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента России в федеральных округах, а также замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных ФКЗ, федеральными законами и указами Президента России (Российская газета. 2010. 1 февраля).

2Далее - ЧС.

3См. также: Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

16

государственную функцию или услугу. В случае если в исполнении госфункции или предоставлении услуги участвуют несколько ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных органов и организаций, указываются все участвующие стороны.

Раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги» содержит: порядок информирования о государственной услуге; сроки предоставления услуги; перечень оснований для отказа в предоставлении госуслуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению госуслуги, установленные федеральными законами, актами Президента и Правительства России.

В раздел «Административные процедуры» нужно включить:

а) описание последовательности действий при осуществлении госфункции или предоставлении услуги. Оно может быть представлено в электронной форме, притом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, и решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов - критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства ФОИВ1); результат действия и порядок передачи результата;

б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Реализация принципа гласности, открытости деятельности ФОИВ осуществляется в том числе и в опубликовании регламентов. В соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления административные регламенты также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах госорганов, участвующих в исполнении госфункции или предоставлении услуги.

Проведение краткого анализа изданных административных регламентов позволяет утверждать о том, что сегодня опубликованы свыше 1000 различных регламентов различными государственными органами. Ныне федеральными органами исполнительной власти, входящими в ведение Президента и Правительства России, продолжается работа над административными регламентами.

§2. Регламент в деятельности органов внутренних дел

Внастоящее время почти все федеральные органы исполнительной власти принимают административные регламенты, которые являются правовой основой их деятельности. В частности, Приказ Минюста России от 26 декабря 2005 г. № 252 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации», Приказ ФСИН России от 19 мая 2006 г. № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний», Приказ ФСКН России от 8 июля 2005 г. № 216 «Об утверждении Регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 2 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», Приказ Минобороны России от 19 марта 2005 г. № 100 «Об утверждении Регламента Министерства обороны Российской Федерации» и др.

МВД России также проводит соответствующую нормотворческую деятельность. На данный момент изданы следующие Приказы: от 2 сентября 2009 г. № 684 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти»; от 28 декабря 2006 г.

№1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина

Российской Федерации на территории Российской Федерации»2; от 21 марта 2007 г. № 281 «Об

1См. также: Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Утв. постановлением Правительства России от 15 июня 2009 г. № 477 (Российская газета. 2009. 24 июня). Этим же документом установлены особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти.

2С другой стороны, Приказами министра внутренних дел РФ объявлено о признании утратившими силу Приказы МВД России, регламентирующие деятельность ФМС России, а именно: от 31 января 2003 г. № 72 «Об организации деятельности органов внутренних дел РФ по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, учета и хранению бланков приглашений» (от 20.03.2008 г. № 258); от 14 апреля 2003 г. № 250 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство» (Приказ МВД России от 31 марта 2008 г. № 293); от 19 февраля 2004 г. № 104 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов

17

утверждении Административного регламента МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защитой судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких» и др.

На основе проведенного анкетирования различных категорий должностных лиц ОВД РФ (с апреля по август 2009 г.) можно сделать вывод, что принятие административных регламентов исполнения госфункций и предоставления госуслуг необходимо по таким направлениям деятельности ОВД (полиции),

как: выдача лицензий на право хранения оружия; коллекционирование оружия самообороны, охрана собственности по договорам, инспектирование ведомственной охраны, обследование охраняемых и неохраняемых объектов и др.

Принятие административных регламентов должно способствовать: устранению избыточных процедур; упрощению процедурных действий и включая уменьшение сроков их исполнения; предоставлению более полной информации о действиях и об процедурах гражданам и организациям; возможности установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований регламентов по каждому действию или процедуре при исполнении госфункции или предоставлении услуги1.

Приказом МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684 утвержден Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти. В данном приказе рассмотрены вопросы о взаимоотношениях с ФМС России2. Порядок взаимодействия МВД России с федеральными органами, включая образование координационных и совещательных органов, определяется также и нормативными правовыми актами Президента и Правительства России, а также согласованными или совместными актами федеральных органов, деятельностью которых они руководят.

Наделение полномочиями руководителей департаментов, главного командования ВВ МВД России представлять МВД России в отношениях с государственными органами, в том числе с ФМС России, с другими организациями и гражданами оформляется приказом министра. Подписание от имени министерства договоров и других гражданско-правовых документов осуществляется на основании доверенностей. Порядок планирования и организации работы ОВД, а также виды планов устанавливаются нормативными правовыми актами РФ и МВД России.

Согласно установленным правилам, информация о деятельности МВД России размещается в СМИ и на официальном Интернет-сайте МВД России. Порядок размещения в информационных системах общего пользования информации о деятельности МВД России и доступа к ней устанавливается в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ и ведомственными актами МВД России. Распространение информации об официальной позиции МВД России, о принимаемых решениях МВД России о деятельности ОВД, ВВ и ФМС России осуществляется уполномоченными подразделениями ФМС и МВД России. Доступ к информации, содержащей сведения, составляющие гостайну, а также к сведениям конфиденциального характера.

По существу, все федеральные органы имеют подобные регламенты, и они, прежде всего, должны способствовать экономичному использованию кадровых ресурсов (расстановка и управление силами и средствами).

Касаясь вопросов управления, ученые А.С. Пиголкин и Ю.А. Дмитриев отмечают, что органы публичной власти следует определить как обособленную часть политического общества, предназначенную для осуществления специальной, строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью3. При этом данные позиции реализуемы именно в процессе определения субъектов управления, которым предоставляется право исполнения госфункций или предоставления услуг. Способом их реализации является регламентирование полномочий. Так, ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госконтроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в ч. 2 ст. 4 устанавливает единые правила для всех ФОИВ, осуществляющих федеральный госконтроль (надзор). Сюда входят: разработка и реализация единой государственной политики в области защиты

гражданства РФ» и от 2 февраля 2007 г. 118 «Об организации работы территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по удостоверению, оформлению и определению наличия у ребенка гражданства Российской Федерации» со дня вступления в силу Приказа ФМС России от 19 марта 2008 г. № 64 (от 1 апреля 2008 г. № 295) и др.

1 См. также: Приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел РФ». Зарегистрирован в Минюсте России 11 февраля 2009 г. № 13293.

2Зарегистрирован в Минюсте России 26 октября 2009 г. № 15108. Текст приказа опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (2009. 7 декабря. № 49).

3См.: Теория государства и права - М.: Высшее образование, 2008. С. 175.

18

прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; организация и осуществление федерального госконтроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности1; принятие регламентов проведения проверок в ходе федерального госконтроля (надзора); организация и проведение мониторинга эффективности федерального госконтроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели

иметодика проведения которого утверждаются Правительством России.

Всвязи с этим, федеральные органы должны пересмотреть имеющиеся нормативные правовые акты, в том числе регламенты. В некоторых случаях, если на определенный госорган возложены обязанности по ведению единого реестра, то ему следует изложить процедуру его ведения путем определения исполнителей с указанием порядка истребования необходимой информации, формирования единой базы данных и т.д. Правительство России своим постановлением от 19 января 2005 г. № 30 утвердило «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Еще не все федеральные органы исполнительной власти имеют соответствующие регламенты.

Однако проблема взаимодействия региональных территориальных ОВД по субъекту РФ с местными и муниципальными органами осталась, так как в ведении указанного ОВД на местном уровне находятся как нормотворческие вопросы, так и вопросы регулирования совместной деятельности районных территориальных ОВД и иных госорганов. Разрешение этих вопросов, а также придание прозрачности деятельности непосредственных субъектов, обеспечивающих правопорядок и безопасность, возможно двумя способами.

Первый - издание приказа (единого федерального регламента) МВД России.

Второй - издание регламента непосредственно руководителем регионального территориального ОВД по субъекту РФ по согласованию с Правовым департаментом МВД России.

Сформулировать подобное суждение позволяет содержание Указа Президента России от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями от

19 сентября 2011 г.)2.

Так, в настоящее время, территориальными органами МВД РОссии (далее - территориальные органы) являются:

•на окружном уровне - главные управления Министерства внутренних дел РФ по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

•на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения Министерства внутренних дел РФ, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

•на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ3;

•на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур»4.

По существу проведенный анализ президентских указов позволяет утверждать о том, что расширены полномочия руководителей территориальных ОВД, в том числе на уровне района. Кроме того, установлены также следующие позиции: во-первых, подчиненность территориальных органов определяется министром внутренних дел РФ; во-вторых, финансовое обеспечение территориальных органов осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим вопросы деятельности ОВД РФ; в-третьих, должности федеральной государственной гражданской службы вводятся МВД России в подразделениях территориальных органов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет федерального бюджета.

Этим же указом были внесены изменения в Положение о Министерстве внутренних дел РФ (п. 5), утвержденное Указом Президента России от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»5, где сказано, что МВД России осуществляет свою деятельность

1Полномочия полиции определены в ФЗ «О полиции».

2Текст опубликован Российская газета. 2011. 2 марта. Вступил в силу 1 марта 2011 г. и в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. № 10 ст.

1334.

3Допол. см.: Типовое положение о территориальном органе МВД России по субъекту РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249.

4См. Типовое положение о территориальном органе МВД России на районном уровне, утвержденное приказом МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222.

5СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.

19

непосредственно или через входящие в его систему территориальные органы, органы управления ВВ, соединения и воинские части ВВ, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научноисследовательские и образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные для реализации задач, возложенных на ОВД и ВВ. Министр также определяет схему размещения территориальных ОВД РФ. И они были учтены также и в Указе Президента России от 1 марта 2011 г.

Актуальность разработки проблемы регламентирования деятельности ОВД предопределена также тем, что автором проанализированы не только действующие административные регламенты МВД России, но и регламенты других ФОИВ. Так, в Законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (вступил в силу с 1 июля 2009 г.) говорится, что Федеральным законом устанавливаются: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление госконтроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление их, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок и т.д.

Эти требования распространяются и на сотрудников территориальных ОВД Российской Федерации.

В Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления»2 (ст. 8) говорится, что пользователь (юридические и физические лица. – автор) имеет право: получать достоверную информацию о деятельности госорганов и органов местного самоуправления; отказаться от получения информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления; не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен; обжаловать акты или действия госорганов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих право доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации; требовать возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления. Более конкретизированные правила изложены в постановлении Правительства России от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»3, которые обязательны и для МВД России.

Данные требования также распространяются и на ОВД. Успешной реализации нормативных правовых актов способствует регламентирование деятельности определенных служб и подразделений, которые исполняют как госфункции, так и предоставляют юридическим и физическим лицам услуги от лица территориального ОВД.

Выводы, полученные в результате исследования действующих регламентов, позволяют осмыслить проблемы, связанные с регламентированием полномочий должностных лиц госорганов, в том числе и сотрудников ОВД, понять и оценить политику управления в России на нынешнем этапе. Следует отметить, что МВД России выступает специальным субъектом, обладающим специфическими полномочиями по обеспечению внутренней безопасности страны, чем, скажем, другие ФОИВ. Вопросы организации ООП осуществляются согласно требованиям Президента и Правительства России. Учетом этих обстоятельств глобализация в деятельности МВД России по вопросам регламентирования, прежде всего, способствует налаживанию и совершенствованию работы должностных лиц ОВД с вновь созданными правоохранительными и иными госорганами. Например, ранее функции и задачи по вопросам обеспечения пожарной безопасности или контроля за наркооборотом осуществлялись ОВД РФ. Без учета этих обстоятельств сегодня невозможно говорить о координировании деятельности ряда подразделений МВД России - полиции4 и др.

1См.: Российская газета. 2008. 30 декабря. С. 4-5.

2Закон вступил в силу с 1 января 2010 г.

3См.: Российская газета. 2009. 2 декабря.

4Приказом Минздравсоцразвития России от 27 ноября 2007 г. № 726 (зарегистрирован в Минюсте России 13 декабря 2007 г. № 10687) утвержден Административный регламент предоставления госуслуги по психологической поддержке безработных граждан, разработанный в целях повышения качества предоставления и доступности госуслуги, создания комфортных условий для получателей государственной услуги, который определяет сроки и последовательность действий (процедур) органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия России в области содействия занятости

20