Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Значимость учебного пособия заключается в том, что, кроме обобщения имеющихся регламентов МВД России, в нем проанализированы приказы МВД России по основным направлениям деятельности ОВД, в том числе обобщены вопросы взаимодействия территориальных ОВД с Интерполом. Таким образом, издания (в семи частях) найдут применение не только в учебном процессе, но и в практических органах МВД России: окажет помощь при проведении качественного анализа действующих регламентов и разработке предложений по их совершенствованию, разработке новых регламентов и приказов МВД России.

Необходимо отметить, что на уровне МВД России научно-исследовательские работы по вопросам административного регламентирования деятельности полиции не проводились. В процессе научноисследовательских изысканий проанализированы различные научные труды и административные регламенты, в том числе административные регламенты МВД России.

В процессе разработки учебного пособия также анализированы различные административные регламенты других федеральных органов (свыше 1000) и ведомственные акты МВД России. Проанализированы федеральные законы: от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1; от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ««О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 и др.

Рассмотрены Указы Президента России: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3; от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»4; от 31 марта 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»5; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»6 и др.

Проанализированы постановления Правительства России от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации7 и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»8; от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»9; от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»10; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств»11; от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»12; от 19 января 2010 г. № 18 «Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог»13; от 15 сентября 2009 г. № 753 «Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования»14 и др.

Также рассмотрены Приказы: Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти»15; Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов архивного фонда Российской

1Вступил в силу с 1января 2010 г. (Российская газета. 2009. 13 февраль).

2Российская газета. 2010. 21 май.

3В ред. Указов Президента России от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963, от 28.06.2005 г. № 736.

4Вступил в силу с 24 февраля 2010 г. (Российская газета. 2010. 24 февраль).

5Российская газета. 2010. 5 апрель.

6СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108 (с изменениями на 23 октября 2008 г. № 1517).

7В ред. постановлений Правительства России от 31.07.2007 г. № 492 - от 26.11.2008 г. № 888.

8В ред. постановлений Правительства РФ от 27.05.2006 г. № 322 - от 24.12.2009 г. № 1086, от 20.02.2010 г. № 72 (с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 г. № 9-П, решением Верховного Суда РФ от 15.02.2007 г. № ГКПИ06-1355).

9Вступило в силу с 1 января 2010 г. (Российская газета. 2009. 8 декабря).

10В ред. постановлений Правительства РФ от 20.08.2004 г. № 424 - от 30.04.2009 г. № 389, от 20.02.2010 г. № 72.

11Постановление вступает в силу с августа 2010 г.

12В ред. постановлений Правительства России от 11.11.2005 г. № 679 - от 15.06.2009 г.

13Российская газета. 2010. 27 января.

14Вступает в силу с 26 сентября 2010 г. (Российская газета. 2009. 25 сентября).

15Зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2009 г. № 15949 (Российская газета. 2010. 27 января). Приказ вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, но не ранее 1 января 2010 г. (за исключением подпункта «а» п. 6. Он вступает в силу с 1 июля 2010 г.).

11

Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях российской академии наук»1; Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 и др.

Вцелях всестороннего понимания рассматриваемого вопроса также приведены некоторые постановления (решения) Пленума и Президиума Верховного Суда РФ.

Содержание учебного пособия также позволяет говорить о том, что не следует ограничивать перечень госфункций ОВД (полиции), руководствуясь исключительно федеральными нормативными актами, регламентирующие деятельность ОВД РФ (полиции). Необходимо принимать во внимание федеральные, конституционные и иные законы, указы Президента и постановления Правительства России. Таким образом, сегодня с учетом различных мнений о деятельности ОВД РФ в целом не следует давать исчерпывающий список необходимых регламентов определяющих деятельности тех или иных служб и подразделений ОВД РФ (полиции) и их должностных лиц.

Значимость представленной работы в том, что в ней обобщены регламенты МВД России, а также является справочным материалом, который может быть использован как для профподготовки будущих сотрудников полиции, так и для практических работников ОВД.

Впроцессе переиздания данного и других учебных пособий все замечания читателей (коллег) будут изучены и учтены.

Автор выражает благодарность руководству ДПД, ДГГС и ВНИИ МВД России и Редакционноиздательский отдел МВД России за оказанное содействие в издании разработанных учебных пособий.

1Зарегистрирован в Минюсте России 6 марта 2007 г. № 9059.

2Зарегистрирован в Минюсте России 14 мая 2007 г. № 9449. В ред. от 26 мая 2009 г. № 155.

12

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

Административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административных процедур), которые подразделяются на три категории1.

К первой категории следует отнести организационные административные регламенты. К ним относятся:

-Указ Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

-постановления Правительства России: от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2; от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» и др.

На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах разрабатываются собственные регламенты, устанавливающие общий порядок организации их деятельности по тем или иным направлениям. Кроме того, ФОИВ при разработке нормативного правового акта следует руководствоваться также приказами Минюста России: от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ»; от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.

Вторая категория - непосредственные (общие) административные регламенты по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг субъектами управления конкретным участникам правоотношения – физическим и юридическим.

Третья категория – технические регламенты, регулирующие вопросы безопасности, эксплуатации зданий и сооружений или транспортных средств, требования которых следует учитывать не только в процессе разработки регламентов, но и непосредственной организации работы в подразделениях территориальных органов исполнительной власти. Перечень технических регламентов также разделяются на две группы – утвержденные федеральными законами и Правительством России. Всего 15 технических регламентов: утвержденные федеральными законами – 7 и постановлениями Правительства России - 8.

Технические регламенты издаются также в целях обеспечения внутренней и внешней безопасности.

§1. Роль регламента в административном процессе

Всущности, любая деятельность участника (субъекта) правоотношения в области управленческой (административной) деятельности требует конкретизации пределов его действий в том или ином направлении. Прежде всего, это касается деятельности юридических и должностных лиц. Государственный орган, обладающий определенными юрисдикционными полномочиями (принуждение, ограничение), обязан информировать всех субъектов правоотношения о своих полномочиях. Кроме того, субъекту управления следует конкретизировать через регламенты должностные полномочия своих уполномоченных лиц. При этом уполномоченному лицу следует действовать в пределах своих обязанностей. Его полномочия могут быть определены в соответствующих нормативных правовых актах, утвержденных руководителем госоргана (работодателем), обладающим правом приема на госслужбу,

1См. Свинарев В.В., Васильев Ф.П., Алексеев С.Н. Административный регламент: Учебно-практическое пособие / под ред. д.ю.н. Ф.П. Васильева. – Чебоксары 2008. – 328 с.

2Российская газета 2 марта 2010 г. Вступил в силу с 10 марта 2010 г.

13

назначения на должность, освобождения и увольнения с военной, гражданской и правоохранительной службы, выступающим от имени соответствующего госоргана.

Вадминистративном процессе от правильного определения компетентных действий и обязанностей государственного органа и должностного лица любого уровня зависит нормальная деятельность субъекта управления. Управленческие пределы в административном процессе следует толковать по двум направлениям - подведомственности и уполномоченности.

Подведомственность - это полномочия деятельности государственного органа (юридического

лица).

Уполномоченность - это непосредственная деятельность уполномоченного должностного лица, выступающего от имени государственного органа, на которое этот орган возлагает те или иные официальные должностные полномочия в управленческой деятельности.

Витоге, оба субъекта управления (государственный орган и должностное лицо) обладают административно-юрисдикционными полномочиями, которые зависимы друг от друга. Зависимость выражается в том, что первый (государственный орган) наделяет второго (должностное лицо) определенными полномочиями и устанавливает способы разрешения тех или иных государственных вопросов. Предоставление полномочий выражается в виде служебных обязанностей временного или постоянного характера в официальном (приказном) порядке.

Следует отметить, что административные регламенты также определяют основные принципы деятельности государственного органа и его уполномоченных должностных лиц.

Термин «регламент» трактуется в двух значениях: как правила, регулирующие порядок какой-

нибудь деятельности; как время, отведенное для выступления.

Термин «администрация» означает орган управления исполнительной власти, а слово «процесс» - ход, развитие какого-нибудь явления, последующая смена состояний в развитии чего-нибудь»1. При этом в Словаре иностранных слов также раскрываются значения некоторых терминов по рассматриваемой проблеме:

Регламент - правила, регулирующие порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации; порядок ведения собрания, заседания, конференции, съезда; название некоторых актов международных конгрессов (например, Венский регламент 1815 г.).

Регламентация - установление правил, определяющих порядок какой-либо деятельности. Регламентировать - упорядочивать, подчинять определенным правилам, регламенту2.

Всвязи с этим термин «регламент» следует понимать как касающийся деятельности одного ведомства, а административный регламент МВД России регулирует деятельность сотрудников (должностных лиц) федерального органа по определенным государственным вопросам (исполнение функций, предоставление услуг юридическим и физическим лицам), его линейных служб, подразделений.

При этом каждый субъект управления обладает правом издавать свои внутренние регламенты,

которые способствуют: регулированию внутренних управленческих вопросов, обеспечению внутреннего взаимодействия между службами и должностными лицами и др. Требования регламентов не распространяются в отношении граждан, юридических лиц, не имеющих правового отношения к данному ОВД.

Витоге, административный регламент - это придание официального статуса субъекту управления (госоргану или уполномоченному должностному лицу) в управленческом процессе по вопросам осуществления госфункций или предоставления услуг юридическим или физическим лицам через регламентирование деятельности в данном государственном органе.

Административный регламент - это официальное определение пределов полномочий по разрешению государственных управленческих вопросов территориальным государственным органом путем возложения тех или иных функций и задач на определенных должностных лиц.

Административный регламент - это способ разрешения управленческих государственных вопросов по удовлетворению потребностей участников правоотношения.

Сегодня в России действуют более 1000 административных регламентов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по различным направлениям деятельности. Так, административные регламенты исполнения госфункций и регламенты предоставления услуг разрабатываются федеральными органами, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей госфункции или осуществление соответствующей государственной услуги на основе федеральных законов, актов Президента и Правительства России, положения о федеральном органе

исполнительной власти и с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных

1См.: Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой. М., 1992.

2См.: Словарь иностранных слов / Отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М.: Русс. яз. Медиа, 2004. С. 567.

14

органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

По существу, регламенты исполнения госфункций и регламенты предоставления услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие с другими органами при исполнении госфункций или предоставлении услуг1.

Все регламенты предоставления госуслуг (муниципальных) разрабатываются исходя из требований качества и их доступности, устанавливаемых стандартами их предоставляемых. До утверждения стандартов административные регламенты предоставления услуг разрабатываются с учетом требований к их предоставлению, установленных законодательством.

В целом административные регламенты по исполнению госфункций и регламенты предоставления услуг утверждаются руководителями (министерств, федеральных служб, агентств). Все регламенты, разработанные федеральными службами и агентствами, находящимися в ведении министерства, государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет министерство, утверждаются министрами по представлению руководителей перечисленных органов. В случае если в исполнении госфункции или в предоставлении услуги участвуют несколько федеральных органов, то соответствующий регламент утверждается совместным решением министерств, федеральных служб и агентств, руководство которыми осуществляет Президент или Правительство России. Разногласия между федеральными органами по проектам административных регламентов исполнения госфункций и регламентов предоставления услуг должны разрешаться в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов. В тех случаях, когда проекты регламентов включены в перечень наиболее приоритетных регламентов, утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, они согласовываются с Минэкономразвития России. Федеральные органы не вправе устанавливать в регламентах свои полномочия, не предусмотренные в Конституции РФ, ФКЗ, федеральными законами, президентскими и правительственными актами России. То же самое и по вопросам ограничения реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены в соответствующих актах.

Надо отметить, что существует определенный порядок внесения изменений в административные регламенты. Так, внесение изменений осуществляется в случаях: изменения законодательства, регулирующего исполнение госфункции или предоставление услуги; структуризации федеральных органов, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей госфункции или предоставление соответствующей услуги; учета результатов мониторинга применения указанных регламентов2.

Как отмечалось, административные регламенты исполнения госфункций и регламенты по предоставлению государственных услуг разрабатываются ФОИВ с учетом методических рекомендаций, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы3. Нормативные правовые акты госуправления, в том числе утверждающие регламенты, являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Они должны издаваться на основании и во исполнение законов, и эта подзаконность является свидетельством вторичности такого нормотворчества, имеющего, тем не менее, весьма существенное значение в общей плеяде правоустановления в России, поскольку именно актами подзаконного уровня:

во-первых, обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан (в частности, о свободе совести и вероисповедания, об образовании, об управлении делами государства посредством обращения в органы государственной власти и пр.);

1См.: Постановление Правительства России от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933).

2Следует учитывать постановления Правительства России: от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и от

13августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

3См.: Постановления Правительства России: от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150), от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».

15