Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 2
6
госорганами, организациями и гражданами. Работа МВД России строится по ежегодному плану.
Министерство как субъект бюджетного планирования готовит ежегодный доклад о результатах и основных направлениях своей деятельности, участвует в подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Эти и другие управленческие действия министерства направлены на обеспечение и регулирования внутренней жизнедеятельности подразделений, служб и организаций МВД России.
Автор дает характеристику некоторых установленных правил в области нормотворческой деятельности внутри системы МВД России. Так, поручения Президента или Правительства России направляются по подведомственности в структурные подразделения. Они исполняются самостоятельно или совместно с иными госорганами. При совместной подготовке нормативно-правовых актов определяется подразделение, к компетенции которого относится предмет правового регулирования. В ряде случаев может создаваться межведомственная рабочая группа. Проекты актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус, должны пройти независимую экспертизу на коррупциогенность.
Вучебном пособии также учтено, что обновлен порядок подготовки проектов заключений, поправок к законопроектам и проектам официальных отзывов Правительства России на них, рассмотрения парламентских запросов и пересмотрен порядок работы с обращениями граждан и организаций, процедура предоставления доступа к информации о деятельности МВД России.
Витоге, мы можем заметить как МВД России и его территориальные ОВД обеспечивают свою внутреннюю организационную управленческую деятельность. Тем самым, в административном процессе закономерно присутствуют внутренние и внешние устанавливающие регламенты в деятельности субъекта управления. В связи с этим следует отметить, что любой внутренний регламент издается в управленческих интересах и в целях обеспечения жизнедеятельности государственного органа (субъекта управления).
Административный регламент (верховенствующий) издается в соответствии с требованиями Президента и Правительства России и федеральных законов, на основании которых в последующем разрабатываются внутренние управленческие документы, именуемые в виде регламента или приказа (инструкции, положения).
Обозначенное выше предопределило структуру очередного учебного пособия, которое состоит из восьми глав и в последовательном порядке раскрывает вопросы, относящиеся к внутренним управленческим процедурам.
Книга будет полезной, как для практических работников ОВД, так и профессорскопреподавательского состава, адъюнктов, слушателей, курсантов ведомственных образовательных учрежденийй.
7
Введение
Сегодня, в условиях проводимой всеобщей реформы всех территориальных органов внутренних дел недопустимо не рассматривать основные положения деятельности МВД России.
Причинной связью являются то, что президентские требования направлены не только на усиление контрольных позиций, на ОВД РФ (полицию), но и на пересмотр им вопросов обеспечения правопорядка в стране в целом. Связи с этим только в течение 2005-2012 гг. были изданы достаточно существенные Указы Президента Российской Федерации, приведшие в последующем к необходимости корректировки не только вопросов деятельности тех или иных федеральных органов исполнительной власти, но и местных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Например, от 2 июля 2005 г., № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1, а в последующем подобный указ издается в 2010 г. Они устанавливают порядок взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с местными органами исполнительной власти, в том числе и ОВД РФ (на уровне субъекта РФ).
Или же Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»2 выдвигает достаточно серьезные требования по вопросам внутренней организационной деятельности в деятельности всех субъектов управления, в том числе и судебной власти. Скажем по вопросам наставничества, профподготовки (государственных служащих), информационного доступа и.др. При этом они должны проходить поэтапном порядке (2012-2013), т.е. до 2018 г.
Кроме того, на основании его требований, МВД России и руководители территориальных ОВД РФ должны осуществлять: пересмотр состояние внутренней организационной деятельности и осуществления контроля над низовыми звеньями; разработку внутренних нормативных правовых актов в соответствии с новыми требованиями и действующими федеральными законами; пресечение внутриведомственных коррупционных факторов; совершенствование вопросов информационного обеспечения (внутренних и внешних); пересмотр нормотворческой деятельности по вопросам организации работы в службах и подразделениях; регулирование вопросов обеспечения безопасности как внутренних (в системе ОВД) так и внешних и т.д.
Необходимостью подобного подхода заключается в том, что любой самостоятельный федеральный орган исполнительной власти обладает по соответствующему (ведомственному) направлению надзорно-контрольными полномочиями (правами и обязанностями). Эти полномочия федеральным органам исполнительной власти предоставляются Президентом или Правительством России.
МВД России реализовать свои функций и задачи в состоянии только тогда, когда предпримет определенные меры по реструктуризации своих внутренних сил и средств.
Периодически приказами утверждаются немаловажные документы, обеспечивающие организацию внутренней деятельности, как самого центрального аппарата МВД России, так и территориальных ОВД РФ, в частности:
План-график организационных мероприятий по реформированию МВД России на соответствующий год;
План подготовки проектов законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и актов Правительства России по освобождению ОВД РФ от дублирующих, избыточных и несвойственных функций или их корректировки и др.
В итоге внутренний регламент - это административный ведомственный акт, регулирующий жизнедеятельность государственного органа управления, направленный на обес-
1СЗ РФ, 2005, № 27, ст. 2730.
2Российская газета 9 мая 2012 г.
8
печения исполнения внешних функций и задач, нормы которых не распространяются на иных юридических и физических лиц, т.е. не имеющий внешнюю юридическую силу.
Внутренние регламенты имеют все (правоохранительные) федеральные органы исполнительной власти, в частности:
приказ ФСБ России от 18 сентября 2008 г. № 464 «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации»1;
приказ Минюста России от 26 декабря 2005 г. № 252 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации»2, изданное в целях совершенствования организации деятельности структурных подразделений центрального аппарата, территориальных органов, федеральных государственных учреждений Минюста России, а также координации и контроля деятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб: ФСИН, ФССП, которые в практической деятельности должны руководствоваться положениями Регламента Минюста России в части, касающейся подведомственных Минюсту России федеральных служб, а при разработке регламентов подведомственных Минюсту России федеральных служб учитывать положения Регламента и нормативные правовые акты Министерства юстиции РФ и др.
Содержание этих и других регламентов регулируют вопросы организации деятельности подразделений и служб данного ведомства (субъекта управления) по соответствующим направлениям, установленные Президентом или Правительством России3.
В учебном пособии указаны ранее изданные ведомственные акты в связи с тем, что приказ от 11 апреля 2011 г. № 186 «О мерах по переработке нормативных правовых актов МВД России»4 устанавливает конкретные правила. При этом, все приказы МВД России функционируют тогда, когда они не противоречат, скажем, Федеральному закону «О полиции»5 и действуют также изданные в рамках реализации указов Президента России: от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»6; от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»7 и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и др.
Несомненно, издаваемые нормативные правовые акты, предназначенные для обеспечения внутренней организационной деятельности МВД России (всех субъектов управления), должны способствовать и на обеспечение внутренней безопасности МВД России и его территориальных органов (дополнительно см. также Указ Президента России от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства»8). Скажем, например, требования технических регламентов – эксплуатация зданий и сооружений или электрооборудований и технических приборов способствуют обеспечению безопасности – отражения нападений и т.д.
1Зарегистрирован в Минюсте России 3 октября 2008 г. № 12394.
2Зарегистрирован в Минюсте России 16 января 2006 г. № 7362. В Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 6 февраля 2006 г. № 6, в Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации, 2006 г., № 2.
3Дополнительно см. часть 3 Глава 1.
4Приказ издан в целях приведения в соответствие с требованиями Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и положениями нормативных правовых актов Российской Федерации.
5СЗ РФ, 2011, № 7, ст. 900.
6СЗ РФ, 2011, № 10, ст. 1334.
7СЗ РФ, 2011, № 10, ст. 1335.
8Источник публикации - Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 18.06.2012, СЗ РФ, 18.06.2012, № 25, ст. 3315. Начало действия документа - 18.06.2012.
9
Глава 1.
ЕДИНЫЕ ПРАВИЛА ВНУТРЕННЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
§ 1. Внутренние регламенты федеральных органов исполнительной власти
Деятельность центрального аппарата МВД России и всех территориальных органов внутренних дел Российской Федерации должна проводиться или обще установленными правилами для федеральных органов (территориальными органами). Так, в целях урегулирования вопросов управления государством, реализации предоставленных полномочий, а также и разрешения внутренней и внешней политики страны Постановлением Правительства России от 28 июля 2005 г. № 452 был разработан и утвержден «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»1 (далее внутренний регламент).
Данный регламент устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее – федеральных органов или ФОИВ) и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (далее – регламент)2. При этом в каждом ФОИВ разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства России (далее - Правительство), положением о соответствующем федеральном органе и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов и Типового регламента свой собственный регламент. Федеральные органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, руководствуются внутренним регламентом, если федеральными законами или актами Президента России не установлены иные правила.
Наряду с положениями, предусмотренными регламентом взаимодействия федеральных органов и внутренним регламентом, федеральный орган может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами. В случае, если на федеральное министерство возложены полномочия по координации деятельности государственных внебюджетных фондов, в его регламент включаются положения, регулирующие порядок координации этим министерством деятельности государственных внебюджетных фондов, разработанные им на основе регламента взаимодействия федеральных органов, положения об этом министерстве и иных нормативных правовых актов, определяющих правовое положение соответствующих государственных внебюджетных фондов.
Структура и штатное расписание федерального органа и его территориального ор-
гана. Структура и штатное расписание центрального аппарата федерального органа утверждаются руководителем ФОИВ в пределах фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий), установленных Президентом или Правительством России, с учетом реестра должностей ФГС и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений. А структура и штатное расписание аппарата территориального органа ФОИВ утверждаются руководителем территориального органа в пределах установленного фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий) на основе утвержденной схемы размещения территориальных органов ФОИВ с учетом реестра должностей ФГС и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений.
Для отдельных ФОИВ федеральными законами, актами Президента и Правительства России может быть установлен иной порядок утверждения структуры территориального органа федерального органа. Структура центрального аппарата федерального органа включает в себя руководство (руководителя и его заместителей) федерального органа (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности - департа-
1Текст документа опубликован в изданиях СЗ РФ 01.08.2005, № 31, ст. 3233. Российская газета, 05.08.2005.
2В соответствии с изменениями, внесенными Постановлением Правительства России от 06.04.2011 № 252, с 1 января 2013 г. Типовой регламент будет дополнен пунктом 2.36(1).
10
менты в министерствах или управления в федеральных службах и агентствах. В департаментах (управлениях) федерального органа образуются отделы. В штатное расписание департаментов (управлений) включаются должности федеральной государственной гражданской службы (далее - ФГГС), предусмотренные законодательством РФ, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями ФГС.
Сферы деятельности и компетенция департамента (управления) определяются в положении о департаменте (управлении), утверждаемом руководителем ФОИВ. Структурными подразделениями территориального органа ФОИВ являются отделы. В штатное расписание отделов включаются должности ФГС, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями ФГС. Организационное обеспечение деятельности руководителя осуществляется помощниками (советниками) руководителя. Они назначаются на должность на период исполнения соответствующим руководителем своих полномочий. Должности категории «помощники (советники)» предусматриваются в штатном расписании вне структурных подразделений.
Полномочия руководителей в федеральном органе. Руководитель федерального ор-
гана (МВД России) организует его работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган функций, а также за реализацию госполитики, представляет федеральный орган и в отношениях с другими органами госвласти, гражданами
иорганизациями, подписывает от имени ФОИВ договоры и другие документы гражданскоправового характера, а также осуществляет иные полномочия. При этом заместители также представляют федеральный орган по отдельным вопросам сфер его деятельности, организуют
икоординируют осуществление функций согласно с распределением обязанностей между заместителями руководителя ФОИВ (далее - распределение обязанностей).
Всоответствии с распределением обязанностей заместители руководителя федерального органа. В случае, предоставления им соответствующих полномочий могут по отдельным вопросам организации деятельности федерального органа подписывать приказы или иные установленные законодательством РФ виды актов, а также на основании выданных руководителем доверенностей подписывать от имени ФОИВ договоры и другие гражданскоправовые документы.
Вприказе о распределении обязанностей указываются: полномочия каждого замести-
теля руководителя ФОИВ; исключительные полномочия руководителя ФОИВ; структурные подразделения центрального аппарата, территориальные органы и при необходимости подведомственные организации, координацию и контроль деятельности которых осуществляет соответствующий заместитель руководителя ФОИВ; схема временного исполнения обязанностей руководителя (заместителей руководителя) ФОИВ на время отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой; для федеральных министерств - федеральные органы, находящиеся в ведении министерства, взаимодействие с которыми осуществляет соответствующий заместитель руководителя ФОИВ.
Заместитель руководителя федерального органа по решению руководителя в соот-
ветствии с распределением обязанностей: взаимодействует (в том числе ведет переписку) с органами госвласти и органами местного самоуправления, гражданами и организациями, а также подразделениями Аппарата Правительства и Администрации Президента России; координирует и контролирует работу структурных подразделений федерального органа, дает поручения их руководителям; взаимодействует (в том числе дает поручения) с территориальными органами федерального органа и подведомственными организациями; проводит совещания с представителями органов госвласти, органов местного самоуправления и организаций; рассматривает поступившие в федеральный орган обращения, документы и материалы; рассматривает и визирует проекты документов, представляемых на подпись руководителю ФОИВ; согласовывает проекты актов и другие документы, подписывает заключения на них; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, регламентом федерального органа и его приказами.