Власть. Деньги. Закон
Саруханов М.В.
1. Понятийные уточнения
Выяснение места и роли доктрины разделения властей в системе государственно-правовых инструментов демократии требует, по-видимому, предварительно остановиться на понятиях, используемых в обсуждении темы. Многие понятия недостаточно точно определены, а многие - определены весьма спорным образом. Само понятие демократии строго не определено и исторически изменчиво. Например, античная полисная демократия - далеко не самый лучший тип правления, с точки зрения крупнейших античных авторитетов Аристотеля («Никомахова этика», «Политика») и Платона («Государство») - подразумевала власть толпы, черни, городского плебса. Такой тип правления был неприемлемым постольку, поскольку плебс не способен принимать разумных, мудрых политических решений, направленных на благо полиса, то есть всех свободных граждан государства. Разум - удел немногих, мужей зрелых, благородных, многоопытных, не склонных к излишней доверчивости к молве, неподвластных темным и слепым страстям. Но, с другой стороны, во многом благодаря усилиям софистов и стоиков очень высоко ценилась способность рассуждать публично и убедительно, приводить веские аргументы и убеждать не авторитетом, а справедливостью речей. А это несомненный компонент демократии. Именно логика и искусство публичной дискуссии, где аргумент, доказательство, победа над оппонентом, мудрое и взвешенное решение были решающими факторами принятия государственных решений, требовали демократического политического устройства. При этом уже происходит отделение политической деятельности от принятия решений, власти автоматически больше не принадлежит монополия на истину, она должна истину изыскать, доказать и убедить всех граждан в справедливости выбранного решения. Поэтому самым плохим типом правления считалась тирания, где произвол правителя был ничем не ограничен, в том числе и здравым смыслом и благородством. Или, в нашей терминологии, власть была соединена с приятием решений, их исполнением и не связана с обязательствами ни перед кем - ни «лучшими благородными мужами», ни требованиями рассудка и разума, ни совестью, ни народом.
Кроме того, демократия в античности не знала многоступенчатого механизма распределения ответственности и взаимного сдерживания друг друга разными инстанциями политического процесса. Власть народа поэтому часто ассоциировалась с хаосом, с полной неразберихой и эклектическим усреднением противоположных, часто исключающих друг друга позиций. Главное, чего лишалось государство при демократической форме правления, - организованной упорядоченности дискуссии, правил политической рефлексии, механизмов выбора правильных решений. Поэтому демократия остро нуждалась в средствах организованного ведения государственных дел. И ни в коем случае нельзя напрямую связывать - и исторически, и логически - демократию и разделение властей. Правильнее было бы сказать, что они нуждаются друг в друге, но не представляют собой логически исходной основы современных политических систем. Разделение властей не тождественно демократии, и демократия - разделению властей. Разделение властей в современных, точнее говоря, в буржуазных, или гражданских (в данном случае это - синонимы), обществах - один из механизмов демократического процесса. Оно призвано создать условия для нормального функционирования гражданского общества, уже не тождественного политической сфере жизни. Гражданское общество - это совокупность как государственных, политических, правовых, так и партикулярных и общественных (в смысле Gemeinschaft, в противоположность Gesselschaft) отношений и связей. Приравнять их к жизни политической, государственной, как это было (да и было ли в чистом виде, тоже сомнительно) в античном полисе, уже невозможно. Поэтому верно и обратное суждение - разделение властей не исчерпывает механизмов демократического устройства, хотя и является необходимой составляющей частью. Само по себе разделение властей имеет отношение к сфере властных отношений и не охватывает собой всю совокупность общественных связей.
В методологическом плане важно подчеркнуть, что прямолинейные социологические или философско-исторические теоретические схемы напрямую непродуктивны в исследовании нашей темы. Прежде всего речь идет о классической субъектной точке зрения, в соответствии с которой за конкретными феноменами социальной жизни пытаются искать определенные социальные силы. Хотя некоторые авторы, в частности Л. М. Энтин[1], говорят, что речь не идет о том, чтобы разделить единую власть между различными социальными силами, так называемый реалистический подход в макросоциологии стоит на убеждении, что любое социальное действие осуществляется от имени социального субъекта.
Согласно классовой теории, государство есть аппарат подавления и эксплуатации, компонент так называемой идеологической надстройки, возвышающийся над экономическими отношениями, создаваемый и поддерживаемый правящими классами. С этой точки зрения, буржуазные демократии точно так же, как и другие типы досоциалистического общества, имеют одну социальную природу - они есть аппарат социального принуждения, орудие господства и в силу этого подлежат историческому отрицанию. В качестве одной из идеологических, государственных и конституционных идей разделение властей сыграло важнейшую роль в становлении гражданского общества - то есть такой категории, которая не используется в классовой теории. С точки зрения классовой теории гражданское общество - очередной идеологический трюк, примиряющий противоположные социальные силы и закрепляющий статус-кво власти капитала и буржуазной элиты. Однако здесь уместно напомнить крылатую фразу У. Черчилля: «Демократия - наверное, самое худшее политическое устройство на свете. Правда, лучше его ничего нет». Стабильность и динамизм, свобода и порядок - вот два ряда качеств, которые делают гражданское общество столь привлекательным и надежным. В отличие от стабильности авторитарных систем гражданское общество стремительно развивается, предоставляя тем самым развиваться и всем членам общества. В отличие от динамизма тоталитарных и авторитарных режимов, которые совершают «исторические скачки», часто не задумываясь о точке приземления, гражданское общество обеспечивает преемственность и последовательность изменений.
Доктрина разделения властей вовсе не может считаться теорией демократического устройства общества именно потому, что она предполагает существование гражданского общества как своих контекста и социальной материи. Разделение властей - лишь один из механизмов функционирования демократии, может быть, один из фундаментальных, но ни в коем случае не исчерпывающий. Это означает, что интересы гражданского общества стоят выше и защищаются основательнее и легальнее, нежели интересы отдельных социальных сил. Общегражданский интерес состоит как раз в том, чтобы выявить и сбалансировать интересы разных социальных субъектов, не подвергать те или иные социальные слои насилию, дискриминации или унижению. В гражданском обществе не только власти разделены, но оно само диверсифицировано в высшей степени дробно, включая в себя как государственные, так и негосударственные организации, движения и точки влияния. Дробление и различные комбинации пестрой социально-политической мозаики - вот основной признак гражданского общества, противопоставляющего тенденциям социального манипуляторства и дирижизма современного массового общества свои противоядия - местное самоуправление, активность общественных движений, свободу прессы, взыскательную обратную связь политиков с электоратом. И как предпосылку - развитое гражданское сознание, обязывающее всех членов общества защищать свои гражданские, личные, политические, общечеловеческие права.
2. Диверсификация властей - анализ терминологии
Терминологически нечетко различаются понятия, относящиеся к концепции разделения властей. Требуется разграничить: а) разделение функциональное, разделение по предмету ведения; б) по субъектам власти; в) разделение территориальное и, соответственно, административное.
Обычно, когда говорят о функциональном разделении, или о разделении по основным функциям, имеют в виду строгое разграничение сфер жизнедеятельности и институциональное закрепление за данной сферой четко определенного набора организаций. Так, если речь идет о правоприменении, или о судебной деятельности, то имеется в виду то, что суд вершат только судьи, работающие в судах, и они занимаются только этим и ничем иным. Если кто-то посягает на отправление правосудия, но не входит в данный социальный институт, он нарушает функциональное разделение, вторгается «на чужую территорию» и провоцирует конфликт. Или если речь идет о законотворчестве, этой деятельностью занимаются только те институты, за которыми конституционно закреплены такого рода полномочия. Если же министр, судья или военный чин начнут изобретать правовые нормы и навязывать их не на основе существующих формальных правовых процедур, а на основе имеющегося в его распоряжении властного ресурса, он также провоцирует конфликт. Правовая система обслуживает в таком случае систему институтов, разграничивающих сферы своих властных полномочий, не допуская конфликтов в области предметно-функционального разграничения субъектов власти. В этом случае нет конкуренции властей, а есть размежевание, они не пересекаются друг с другом, ибо имеют разные предметы деятельности, разные функции и разные институциональные структуры. Не может быть здесь и системы сдержек и противовесов, поскольку нет точек соприкосновения. Функции контроля в таком случае принадлежат либо высшим внешним институтам (прокуратура осуществляет надзор за правосудием, парламент - над исполнительной властью), либо самому обществу - в различных формах (выборы, запросы, пресса, профсоюзы, общественные движения, лидеры общественного мнения, выступления масс, забастовки и т. п.).
Итак, если размежевание властей имеет «в подлежащем» сферы жизнедеятельности, то разделение по субъекту власти имеет в подлежащем властные структуры. Это значит, что в основе системы разделения власти находятся основные политико-правовые институты, стремящиеся распространить сферу своей компетенции на «чужие территории», то есть на области жизни, частично регулируемые другими институтами. Так, Конгресс США обладает некоторыми судебными полномочиями, президентская исполнительная власть наделена правом издавать указы, по сути, не отличимые от законов, а суды дают интерпретации законов, связанные с каждым конкретным затруднительным случаем (в прецедентном праве). То есть каждый из властных институтов посягает на территорию «соседа», и поэтому и сам вынужден бдительно следить и отбивать непозволительные с точки зрения закона и практики властных отношений наскоки других ветвей власти. В этом случае как раз и возникает конкуренция, система сдержек и противовесов. Власти не разделены, а находятся в ситуации постоянного конфликта (как правило, конструктивного). Правовая система обслуживает в этом случае практику конфликтных отношений разных институтов власти, не давая никому из них взять верх и в то же время не допуская решительного поражения конкурирующих сторон. Скорее можно было бы назвать такую модель распределением власти, не предполагающую особой строгости в разграничении функций и организационных институциональных структур.
И, наконец, третий тип разделения властей - иерархический. Речь идет о разделении полномочий центральных и местных органов власти, которые и перекрываются, и не совпадают по объему, уровню нормативного регулирования, степени ответственности, отличаются типом решаемых задач, объемом функций, социальной базой, ресурсами и т. п. Местное самоуправление - еще один «кит» демократии. Власть не должна предрешать, как жить человеку в своем доме, на своей улице, в своем городе, местные сообщества должны быть защищены - в известной степени - от командования. Пропорции самоуправления, разграничение полномочий в вертикальном плане накладываются на два предыдущие типа разделения властей, и получаются довольно запутанные комбинации. Практически же существует разнобой, например, даже в федеральном законодательстве РФ, уж не говоря о реальной системе органов и полномочий в вертикальном срезе разделения властей.
В данном контексте могло бы быть предложено корректное терминологическое различение. Родовым понятием для всех типов функционирования властных институтов может стать понятие диверсификация власти. Оно охватывает все три основные вида, о которых мы только что говорили. Разграничение - по функциям и предметам ведения, чтобы разные ветви власти не могли соперничать в отправлении одинаковых функций. Конкурирующая модель, распределение властей - с перекрытием функциональных и предметных обязанностей, но с устойчивой институциональной организационной структурой, и разделение - территориальное, иерархически-соподчиненное, стало быть, статусное.
Распределение властей также частично имело место при социализме. Во-первых, трудно изолировать функционально и по предмету деятельности одну сферу жизни от другой. В конце концов, даже экономические, хозяйственные связи невообразимо сложны. Во-вторых, постоянно возникали конкурентные отношения между партийным и советским бюрократическим аппаратами, между партийными структурами и спецслужбами и, наконец, между разного рода кликами, земляками, кланами, тейпами и прочими источниками политического влияния. Не говоря уже о том, что далеко не все сферы жизни вообще подпадали под государственное или партийное управление, и возникали значительные теневые структуры, активно или пассивно противостоящие официальным властным структурам. Легальных процедур конкуренции ветвей власти не было, и поэтому политическая жизнь страны была в основном пространством политической интриги, а не конституционного процесса. Распределение власти между легально, институционально, конституционно, легитимно закрепленными, ресурсно обеспеченными структурами является необходимым условием именно демократического содержания политической системы. Еще раз подчеркнем, что сам по себе тот или иной тип диверсификации власти автоматически к демократии не ведет. Власть может быть распределена и разграничена и в тоталитарном обществе. А в демократическом обществе власть не может не быть диверсифицированной.
Остается терминологически проанализировать административно-территориальную диверсификацию, или разделение в строгом смысле слова.
Первое, что надо отметить, - претензии местных органов и ветвей власти на самостоятельность в сфере их особой, специфической компетенции. Определение того, что можно считать сферой специфической компетенции, не может быть дано априорно, без учета соотношения социально-политических сил, культурно-исторических традиций, богатства территории, типов поселений на ней и массы других конкретных обстоятельств.
С другой стороны, провинциальные территории всегда служили источником ресурсов для центральных властей, и отдавать «суверенитет сколько унесете» центральная власть может только в одном случае - слабости и неумения справиться с регионами. Но в принципе можно лишь указать, что может быть проведен единый «вертикальный» принцип, до самого низа - как наверху в центре, так и внизу на местах. То есть определенное сочетание разграничения и распределения властей, «смоделированное» для центральных органов власти, проецируется на плоскость территориального разграничения властных полномочий между «центром и периферией». Под периферией в данном случае понимается субъект местного самоуправления любого, кроме федерального, статуса. Но и в данном случае, как бы ни проводилась диверсификация власти, гарантий демократического устройства она не даст - без инфраструктуры обратной связи властных органов, с одной стороны, и «объекта» власти - с другой.
Часто местные власти даже препятствуют свободному выражению мнений, консолидации оппозиции, вообще всем и любым формам борьбы населения за разрешение наболевших вопросов. Местная власть в принципе может поддерживать стабильность своего существования двумя путями: либо удовлетворительно оправдывая свое назначение, либо купируя все угрозы снизу угодничеством перед «верхами». Отсюда и все перекосы самоуправления.
Поэтому должны быть запущены механизмы обратной связи, или механизм оперативного взаимодействия власти и населения с обязательным условием законодательного соответствия с деревом правовых норм - от конституционных до местных. Этим механизмом служат суды и омбулсдмены, на которых, помимо всего прочего, лежит бремя и ответственность воспитания гражданского самосознания.
Итак, консолидация в обществах гражданского, а можно сказать - и буржуазного, общества достигается за счет диверсификации власти. Это Запад, Европа, Америка. И наоборот, консолидация корпоративного и тоталитарного общества достигается за счет авторитаризма власти, ее неразделенного и неконтролируемого диктата. В тоталитарной системе всегда можно найти элементы диверсификации власти. Здесь можно констатировать существование разных типов системности разных обществ. И буржуазное, и тоталитарное общества системны, но если стабильность одних связана с изменчивостью, то стабильность других - с поддержанием «традиционных устоев», «порядка», изгнанием инноваций и проч. И самое главное отличие демократического общества от тоталитарного - существование гражданского общества.