Установить пределы действия нормативного правового акта -значит определить:
на какие общественные отношения положения акта распространяются (предметное действие);
с какого времени акт вступает в юридическую силу и по какое время она сохраняется (действие во времени);
на какую территорию он распространяется (действие в пространстве);
каких категорий субъектов он касается (действие по кругу лиц) [8, с. 363].
Таким образом, с пределами действия актов связано осуществление прав и обязанностей субъектов права, удовлетворение жизненных потребностей и интересов людей во всех сферах общественных отношений.
Проблема пределов действия нормативных актов включает в себя три вопроса: с какого времени и по какое время нормативный акт имеет юридическую силу (действие во времени); на какую территорию он распространяет свое регулирующее влияние (действие в пространстве); каковы его адресаты (действие по кругу лиц).
2. ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ВО ВРЕМЕНИ И ПРОСТРАНСТВЕ
Для правильного применения нормативных правовых актов важно точно знать, с какого момента начинает действовать тот или иной акт и когда его действие прекращается. Определение времени начала действия нормативного акта связано со временем его официального опубликования, т.е. помещения текста акта в официальном издании или определенных газетах, на которые возможна официальная ссылка. В каждом государстве устанавливаются подобные официальные источники, а также порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Время действия акта начинается с момента вступления его в юридическую силу и сохраняется до момента утраты им юридической силы.
Определение времени начала действия нормативного правового акта связано с его опубликованием, т.е. помещением текста акта в официальном издании. В каждом государстве устанавливаются официальные источники и порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов [8, с. 365].
В Республике Беларусь под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизводства текстов нормативных актов в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь, которыми в соответствии с Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, являются газеты «Советская Белоруссия», «Звязда», «Народная газета», «Рэспублiка» [17].
Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования нормативного акта определяется по дате первоначального опубликования.
Нормативные правовые акты могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, а также доведены до всеобщего сведения но телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации. Однако подобное их опубликование и распространение является неофициальным, и ссылки па такие публикации не допускаются.
Законодательством предусматриваются различные варианты вступления нормативных актов в силу. Согласно статье 104 Конституции и ст. 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» законы страны, а также декреты Президента вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен для этого иной срок [11, 3]. Указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные правовые акты вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. Постановления палат Парламента вступают в силу с момента их принятия, если иное не предусмотрено в них самих.
Когда речь идет об иных сроках вступления нормативных актов в силу, отличных от указанных выше, то имеется в виду, что в одних случаях такие акты вводятся в действие со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие, в других - с момента принятия акта или его опубликования. При этом следует учитывать, что в Республике Беларусь законы не могут вступать в силу с момента их принятия Парламентом, поскольку Конституцией предусмотрена процедура подписания закона Президентом страны.
Кроме того, согласно действующему законодательству Республики Беларусь нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования.
Некоторые акты нормативного характера имеют значение для узкого круга субъектов или содержат государственные секреты. В этих случаях они могут не публиковаться, а направляться соответствующим органам для применения. Такие акты начинают действовать обычно с момента получения их этими органами, если не установлен иной срок введения их в действие.
Не менее важное значение для обеспечения эффективного действия нормативного правового акта имеет определение времени его действия и утраты им юридической силы. Нормативный правовой акт действует бессрочно, если в его тексте не оговорено иное [7, с. 204].
Утрата нормативными актами юридической силы происходит при наступлении определенных обстоятельств: во-первых, в связи с истечением срока действия акта, если он был принят на определенный срок; во-вторых, вследствие прямой отмены нормативного акта путем указания об этом в новом акте соответствующей юридической силы; в-третьих, когда нормативный акт фактически заменяется новым актом, регулирующим по-иному те же общественные отношения. Последний вариант является самым неудачным, поскольку может повлечь серьезные погрешности в правоприменении.
Действие акта обычно прекращается после истечения срока, на который он был принят, или изменения обстоятельств, на которые он был рассчитан, а также в случае его официальной отмены. Так, в соответствии со ст. 69 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты прекращают свое действие в случаях: истечения срока, на который был рассчитан временный акт; признания нормативного правового акта неконституционным; признания нормативного акта утратившим силу; отмены нормативного правового акта в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь [16].
В Российской Федерации также используют различные варианты прекращения действия нормативных правовых актов [8, с. 367].
Практике известны случаи, когда нормативный правовой акт теряет юридическую силу в связи с фактической заменой его новым актом, регулирующим те же отношения по-иному, хотя официально старый акт не отменен. Это не лучший способ прекращения действия нормативных актов, поскольку может вызвать ошибочные решения [8, с. 368].
С действием нормативных правовых актов во времени неразрывно связаны такие юридические категории, как «переживание закона» и «обратная сила закона».
Переживание нормативного правового акта означает такую ситуацию, когда отмененный акт продолжает действовать в отношении правоотношений, возникших ранее на основании его норм [8, с. 368]. Такое положение нередко складывается в связи с тем, что некоторые правоотношения (арендные, кредитные, подрядные и др.) являются длящимися и их невозможно привести в соответствие с новым законодательством без ущерба для интересов сторон и подрыва стабильности имущественных отношений. О положениях отмененного нормативного правового акта, которые продолжают действовать после принятия нового, и о периоде такого действия делается специальная оговорка в новом акте. Подобная необходимость возникает при установлении для отдельных сфер правового регулирования более продолжительных переходных периодов в случаях изменения законодательства.
Обратная сила закона означает распространение действия нормативного правового акта на те отношения, которые существовали еще до его вступления в юридическую силу, т.е. положения нового акта обращены в прошлое [7, с. 204]. Однако, как правило, обратной силы закон не имеет и распространяет свое действие только на те отношения, которые возникают после вступления его в силу. Это означает, что при совершении, например, противоправного деяния дело должно рассматриваться на основании тех актов, которые действовали на момент его совершения.
Указанное положение закреплено в Конституции Республики Беларусь (ст. 104) [11], что является свидетельством отражения в национальном законодательстве общепризнанных принципов международного права. Этот принцип закреплен и в других актах законодательства Республики Беларусь [16, ст. 67; 2, ст. 9].
Эти же положения закреплены и в законодательстве России. В соответствии со ст. 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон [12, с. 95].
В ст. 57 Конституции Российской Федерации содержится прямой запрет придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков [12, с. 95].
Но указанное общее принципиальное правило (сформулированное как юридическая аксиома еще древнеримскими юристами) имеет исключения, продиктованные гуманными соображениями. Обратная сила в обязательном порядке придается закону в случаях, когда он смягчает или отменяет юридическую ответственность либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие па определенные отношения, возникшие до его вступления в силу. Об этом четко сказано в ст. 104 Конституции Республики Беларусь и ст. 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [16].
В то же время в упомянутой статье Закона установлено, что обратной силой обладают нормативные акты, иным образом (кроме отмены или смягчения ответственности) улучшающие положение лиц, на которых распространяется действие соответствующих актов. Это нормативное положение не соответствует принципам, выработанным юридической наукой, и норме ч. 6 ст. 104 Конституции Республики Беларусь [11].
О положениях отмененных законов, которые продолжают действовать после принятия новых, и о периоде такого действия делается специальная оговорка в новом акте. Такая необходимость возникает при установлении для отдельных сфер правового регулирования более продолжительных переходных периодов в случаях изменения законодательства. В качестве примера можно сослаться на ст. 1141 Гражданского кодекса Республики Беларусь. В ней предусмотрено, что глава 4 Кодекса («Юридические лица») вступает в силу со дня его официального опубликования. С этого времени коммерческие организации могут создаваться только в тех организационно-правовых формах, которые указаны в главе 4.
Между тем по ранее действовавшему законодательству юридические лица создавались и в иных организационно-правовых формах. В отношении таких юридических лиц в ст. 1141 установлены специальные правила, предусматривающие возможность продолжения их существования на протяжении определенного времени после введения в действие нового Гражданского кодекса. В этот период, до их преобразования в предусмотренные Кодексом виды юридических лиц или ликвидации, к ним применялись нормы ранее действовавшего, утратившего силу законодательства [9, с. 145-146].
В Российской Федерации возможность переживания закона прямо предусмотрена действующим законодательством. Так, в ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации записано: «Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров» [9, с. 145-146].
В теории права выделяется простая и ревизионная обратная сила закона. В первом случае действие нового акта распространяется на отношения, возникшие до вступления его в силу, но не породившие окончательных юридических последствий в части дальнейшей их реализации, т.е. пересмотр завершенных юридических последствий не происходит. Во втором случае новый акт распространяется на факты, по которым юридические последствия наступили окончательно, т.е. производится пересмотр этих последствий в соответствии с новым актом [1, с. 244-245].
В теории права выделяются простая и ревизионная обратная сила закона [2, с. 130]. В первом случае действие нового акта распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу, но не породившие окончательных юридических последствий в части их реализации (например, до судебного решения). Во втором случае новый акт распространяется на факты, по которым юридические последствия наступили окончательно (например, приговор суда по уголовному делу состоялся и приведен к исполнению).