По нашему мнению, Манифест стоит расценивать как акт конституционного типа, предполагавший установление следующих начал конституционного строя: 1) гражданские свободы; 2) общее избирательное право; 3) законодательную и контролирующую власть Государственной думы. Стоит также сказать, что произошло лишь формальное провозглашение Манифестом этих начал и он представлял собою акт, обещавший начала юридической, но вовсе не фактической конституции.
Мы считаем, что в рамках этой работы, стоит уделить особое внимание только пункту 3 Манифеста, в соответствии с которым издание законов должно было составлять компетенцию Думы, а также было предусмотрено ее участие в надзоре за законностью действий администрации. Указанный пункт, несмотря на декларативность Манифеста, все таки говорил о возможном юридическом ограничении единоличной власти царя в законодательной деятельности. Это свидетельствовало о том, что Манифест являлся актом, намечавшим возможность определенных изменений Российского государства в направлении от абсолютной к конституционной монархии.
Именно после принятия Манифеста 17 октября стало необходимым внесение изменения в Положение о выборах в Государственную думу и Свод основных государственных законов.
Совет министров организовал работу по изменению законодательства о Думе, порученную ему Манифестом, подобно тому, как это делалось при разработке булыгинской Думы. Было создано особое совещание под председательством С.Ю.Витте, которое и подготовило указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905г. и проект правил о выборах в Думу от рабочих в предприятиях горной и горнозаводской, фабрично-заводской промышленности.
Совещания проходили в Декабре в Царском селе и, в отличие от Петергофских, касались не всей проблемы Государственной думы, а лишь изменения избирательного закона. В декабре 1905г. происходил момент высшего подъема революции. Под влиянием этого и был подписан 11 декабря новый избирательный закон, опубликованный в тот же день.
Итак, 11 декабря 1905 г. российским монархом был подписан указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных к нему дополнений». Как уже говорилось, он был принят в развитие положений Манифеста 17 октября 1905г.
По новому закону активное и пассивное избирательное право основывалось на куриальной системе. Система базировалась на двух принципах: сословном представительстве и имущественном цензе. Главным новшеством явилась четвертая рабочая курия, а также значительное расширение круга избирателей по городской курии.
Что касается расширения городской курии, то раздел I Положения предписывает: «Предоставить участие в избрании выборщиков в Городские Избирательные собрания…: 1) лицам, владеющим в пределах города… не менее года недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или городским сбором; 2) лицам, владеющим в пределах города не менее года торгово-промышленным предприятием…;3) лицам, уплачивающим…не менее года государственный квартирный налог; 4) лицам, уплачивающим…не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 5) лицам, не менее года занимающим в пределах города на свое имя отдельную квартиру, и 6) лицам…, не менее года проживающим в пределах города и получающим содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах». Кроме того, раздел II Положения указывает: «Предоставить участие в съездах городских избирателей…: 1) лицам, владеющим не менее года в пределах городских поселений уезда…недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или сбором на земские повинности; 2) лицам, владеющим в пределах города или его уезда не менее года торгово-промышленным предприятием…; 3) лицам, уплачивающим в пределах города или его уезда не менее года государственный квартирный налог; 4) лицам, уплачивающим в пределах города или его уезда не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 5) лицам, не менее года занимающим…на свое имя отдельную квартиру, и 6) лицам…, не менее года проживающим в пределах города или его уезда и получающим содержание или пенсию…».
О создании рабочей курии говорит раздел V: «Предоставить участие в избрании выборщиков в Губернское и Городское Избирательные Собрания рабочим в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности…». Согласно ст.4 раздела V, нормы представительства были следующими: «…в предприятиях с общим числом рабочих мужского пола от пятидесяти до тысячи - одного уполномоченного, а в предприятиях с общим числом рабочих свыше тысячи - по одному уполномоченному на каждую полную тысячу рабочих».
В результате издания Положения получилось, что голос одного помещика был равен трем голосам городского выборщика, пятнадцати голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей. Крестьяне имели очень заметное представительство. Отчасти это объяснялось тем, что крестьянство составляло огромную массу населения в России, а также надеждой власти на консервативный настрой этой группы. Впрочем, по нашему мнению, деятельность I и II Дум опровергла расчеты на крестьянский консерватизм.
Теперь, после издания нового закона о выборах в Государственную думу, избирательное право хотя и не стало всеобщим, но предоставляло право голоса всем группам населения. Стоит упомянуть, что только крестьяне имели в Думе своих непосредственных представителей. Все другие группы населения: горожане, землевладельцы, рабочие - сливались в губернском избирательном собрании в одну коллегию, которая и избирала народных представителей.
Важнейшим мероприятием в области государственных преобразований после Манифеста 17 октября был пересмотр учреждений о Государственной думе и Государственном совете. 20 февраля 1906г. Николай II подписал: Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»; Учреждение Государственной думы; именной указ «О переустройстве учреждения Государственного совета».
Манифест наряду с Государственной думой, которой были предоставлены новые законодательные полномочия, говорил и о «переустройстве Государственного совета на началах видного участия в нем выборных от населения». Обновленному Совету предоставлялись, в области законодательства, равные права с Государственной думой. При сохранении положения Основных Государственных Законов, по которому никакой закон не мог иметь силы без утверждения его императором, устанавливалось, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Этот же манифест устанавливал право Думы «возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных Государственных Законов», инициатива пересмотра которых оставалась за императором.
Главным отличием Учреждения 20 февраля от Учреждения 6 августа, по нашему мнению, можно считать отсутствие в нем механизма по которому император или Государственный совет могли бы принять закон вовсе в обход думы. «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906г. в главе V определяло предметы ведения Думы. Ее законодательные права формулировались не слишком четко. Они устанавливались совершенно определенно только в одном вопросе: Дума не может возбуждать предположение об изменении Основных Государственных Законов. То есть никакого намека на конституционные права Дума не имела. Из наиболее важных можно отметить бюджетные права, а также некоторые вопросы, связанные со строительством железных дорог и учреждением акционерных обществ. Депутаты Думы имели право запроса представителям администрации. Во многом это Учреждение все же похоже на предыдущее.
I Государственная дума избиралась в феврале-марте 1906 года. В нее намечалось избрать 524 депутата, фактически же было избрано 478 человек, поскольку в некоторых районах выборы неоднократно откладывались или совсем не были проведены, преимущественно из-за революционных событий.
Торжественное открытие Государственного совета (в новом качестве), как и Государственной думы состоялось 27 апреля 1906г. На другой день уже проходили рабочие заседания.
2.Изменения в деятельности Государственного совета
Государственный совет, законосовещательный орган, существовавший в Российской Империи с 1810 года, нуждался в реформировании после издания Манифеста 17 октября 1905г. и Положения о выборах в Государственную думу от 11 декабря 1905г.. Это потребовалось, чтобы Совет мог войти в парламент наряду с Государственной думой, но уже в обновленном составе и с другим перечнем полномочий, нежели это планировалось в законодательстве о булыгинской Думе. С изданием высочайшего Манифеста от 20 февраля 1906г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» значительно расширились права законодательной деятельности этих учреждений. Государственный совет, наряду с Государственной думой, превратился из законосовещательного органа в законодательный. Согласно Указу «О переустройстве Государственного совета» от 20 февраля 1906 г. были сильно изменены принципы его комплектования и, помимо назначаемых членов, в Совет вошли выборные. Совокупность мер по реформированию совета и рассмотрение практики его работы позволяет сделать вывод, что Государственный совет стал верхней палатой российского парламента. Исходя из вышесказанного, мы считаем, что стоит остановиться на изменениях в функциях и составе Совета, как важнейшего элемента в развитии отечественного парламентаризма.
.1 Изменения в составе
Еще во время подготовки избирательного закона от 11декабря 1905г. и Указа «О переустройстве Государственного совета » верхней палате парламента отводилась особая роль. По словам Витте: «Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее. … Между государственною думою и государем должен быть государственный совет ». Совет еще до созыва думы стал проектироваться как буфер, который должен был уравновесить деятельность Думы, на него предполагалось возложить просеивание всех ее решений. По нашему мнению, система комплектования Государственного совета, установленная Указом «О переустройстве Государственного совета», связана именно с его функциями по отношению к нижней палате парламента. Далее мы рассмотрим, по каким основным принципам осуществлялось комплектование Совета.
По «Учреждению Государственного совета», он образуется и из членов по назначению и из членов по выборам, причем число назначаемых не должно превышать общего числа членов Совета по выборам. Уволить лиц, назначенных императором можно только по их просьбе. Состав выборных членов мог быть заменен новым составом по указу императора до истечения срока полномочий.
Согласно статье 12 учреждения «Члены Государственного совета по выборам избираются: 1)от духовенства православной Российской церкви; 2)от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от императорской Академии наук и императорских Российских университетов и 5) от совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ ». От церкви-6 человек, от Академии наук и университетов-6,от промышленности и торговли-12 членов, по одному от каждого губернского собрания, 18 членов от дворянских обществ. В таком составе, как мы считаем, выражено назначение Совета как органа, который мог бы противостоять всем крайним взглядам, ведь из контингента ясно, что среди выборных членов непременно возобладает консервативный элемент. По словам Витте это было необходимо, чтобы «…гарантировать консервативный строй государства, … давать отпор всем крайним взглядам».
Шесть членов Совета от церкви выбирались святейшим синодом, трое от белого и трое от черного духовенства.
Для выборов от губернских земских собраний были установлены специальные правила, в которых в частности говорилось, что в Государственный совет могли избираться только лица «…владеющие не менее трех лет пространством обложенной сбором на земские повинности земли, в три раза превышающей количество земли, дающее право на непосредственное участие в земских избирательных собраниях и …если лица сии прослужили не менее двух выборных сроков в должностях губернского или уездного предводителя дворянства, председателя губернской или уездной земской управы, городского головы или почетного по выборам мирового судьи». Такие ограничения для лиц желающих избираться от земских учреждений свидетельствует, по мнению автора, о тщательном просеивании выборных кандидатов по имущественному признаку и ранее занимаемой ими должности для того, чтобы можно было ожидать от них большей лояльности к правительству и хорошей доли консерватизма в их взглядах.
Для дворянских обществ существовала двухступенчатая система выборов: каждое выбирало по два выборщика, а съезд выборщиков в Петербурге выбирал из своей среды 18 членов Государственного совета.
От Академии наук и каждого императорского Российского университета избирали по 3 выборщика из числа ординарных профессоров и академиков. Их съезд, в свою очередь, выбирал 6 членов Совета.
Для избрания 12 членов Государственного совета от торговли и мануфактур существовала та же самая система выборщиков, что и для других категорий выборных. Здесь количество выборщиков от бирж, комитетов торговли и мануфактур различалось по конкретным городам и биржам, так например от Московского и Петербургского биржевых комитетов по четыре выборщика, от Харьковской каменноугольной биржи - один, от Томского комитета - два и т.д.
Выборные члены верхней палаты парламента избирались на 9 лет, каждые 3 года треть таких членов от каждого разряда выбывала в очередном порядке, по жребию. После этого назначались новые выборы, в которых могли участвовать и ранее выбывшие члены Совета. Выборы были закрытыми, тайными, избранным считался кандидат, набравший более половины голосов. Жалобы на неправильное проведение выборов можно было подавать председателю избирательного съезда на имя Совета. Они должны были быть переданы в Государственный совет в течение недели со дня подачи жалобы. В Государственный Совет не могли выбираться лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс среднего образования, являющиеся иностранными подданными. Стоит упомянуть, что лица, которые не могли, согласно положению о выборах в Государственную думу, принять участие в выборах в нижнюю палату не избирались и в верхнюю. Члены Государственного совета по выборам были независимы от своих избирателей и не обязаны были перед ними отчитываться.
Итог преобразований в составе Совета состоит в том, что он превратился из административного в представительный орган, половина членов которого назначалась императором, другая же половина избиралась путем косвенных выборов. Состав выборных членов был достаточно лояльным по отношению к императору, что позволяло Государственному совету выступать преградой для проведения наиболее радикальных и неугодных правительству законов.
2.2 Изменения в функциях
После реализации реформ Государственной думы и Государственного совета (Манифест 17 октября 1905 г., Закон об изменении положения о выборах в Государственную думу от 11 декабря 1905 г., Манифест об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре «Учреждения Государственной думы» от 20 февраля1906г.) роль нижней и верхней палаты уравнивалась: равное право законодательной инициативы, отклонения законопроектов. Мы считаем, что стоит подробнее остановиться на рассмотрении функций Совета, для того чтобы понять его роль и место в российском парламенте. Функции Совета автор рассматривает, опираясь на «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 года.
Продолжительность «ежегодных занятий» и перерыва в течение года определялись указами императора. Для законного состава заседания требовалось не менее одной трети состава Совета. Заседания Совета и его комиссий открывались председателем Государственного совета.
В собраниях могли присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, к которым совет имел право обратиться за разъяснениями, но участвовали в голосовании они, только если являлись членами Совета. Присутствие посторонних и представителей печати на заседании допускалось только в числе, которое не превышает отведенных для них мест. Представители печати присутствовали в количестве не более одного от издания. На закрытые заседания посторонние не допускались.
Законопроекты поступали в Государственный совет, после их одобрения, из Государственной думы, или наоборот, если вносились по инициативе Совета. Если Совет, не отклоняя проекта одобренного Думой, хотел внести в него изменения, то дело передавалось на новое рассмотрение нижней палате или особой комиссии, образованной из равного числа членов Государственной думы и Государственного совета. Законопроекты, одобренные обеими палатами, представлялись на утверждение императору. Проекты, отклоненные императором, не могли быть снова внесены на рассмотрение парламента в ту же сессию. А законопроекты, которые отклонила одна из палат, вносились на новое рассмотрение только по указанию на то императора.
В том случае, если заседание Совета не состоялось по причине недостаточного количества присутствующих членов, то новое рассмотрение дела, признанного внесшим его министром неотложным, происходило при любом числе прибывших на заседание не позднее, чем через две недели после несостоявшегося заседания.
Инициатива внесения изменения в законопроект или принятия нового закона выносилась на рассмотрение Совета путем подачи заявления на имя председателя с приложенными положениями изменений или нового закона. Если Государственный совет признавал необходимыми эти изменения или новый закон, то соответствующим министром вырабатывался законопроект и выносился на голосование. Если министр не мог или отказывался разработать законопроект, то для его создания создавалась комиссия из среды Совета.