26
Первоначальным источником статуса «беженец» являлось международное законодательство. Подобная ситуация обусловлена спецификой субъектов, участвующих в возникающих правоотношениях: с одной стороны лицо, не имеющее правовой связи с государством, от которого запрашивается помощь, с другой – государство, которое по внутреннему законодательство не несет никаких специальных обязательств перед данным лицом, кроме гарантий прав человека. Статус международного соглашения гарантирует его приоритет в большинстве стран, что является дополнительной гарантией для беженцев.
Кроме того, международное соглашение является единственным способом гарантировать интересы гражданина в случае отказа последнего от помощи собственной страны.
Международные организации продолжают играть огромную роль в решении проблем беженцев. В 1949 году на Генеральной Ассамблее ООН было принято решение об учреждении поста Верховного Комиссара ООН по делам беженцев и о создании Управления Верховного Комиссара.
Управление Верховного комиссара Организации Объединённых наций по делам беженцев (УВКБ ООН) сменило международную организацию по беженцам (МОБ) в роли основного Учреждения ООН, занимающегося беженцами.
Первый Верховный Комиссар ООН по делам беженцев начал свою деятельность 1 января 1951 года. Деятельность УВКБ ООН является строго гуманитарной и аполитичной по своему характеру, что закреплено в его Уставе, который был принят Генеральной Ассамблеей в приложении к Резолюции 428 в декабре 1959 г. в сфере деятельности.
На начало 2005 года в сфере деятельности УВКБ ООН находилось 9,2 миллиона беженцев, 839 200 ищущих убежище лиц.
Основным руководящим документом Верховного комиссара ООН по делам беженцев является его Устав.
В соответствии с Конвенцией 1951 года, все государства, подписавшие ее, и Россия в том числе, обязуются снабжать Управление Верховного Комиссара данными относительно беженцев: об их количестве, о ситуации, в которой они находятся в данной стране. Эта информация всегда регулярно предоставлялась представительству УВКБ ООН миграционными службами. Это одно из основных направлений, по которым УВКБ ООН и МВД РФ взаимодействуют.
Международная защита, которую осуществляет Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, это конкретные действия, которые осуществляет организация в сотрудничестве с другими национальными и международными институтами защиты прав человека. Таким институтом, в первую очередь, является Международная организация по миграции (МОМ), а также и другие структуры: Красный Крест, с которым идет плодотворная работа в Санкт-Петербурге, частные неправительственные организации,
27
роль которых очень важна в данном случае для осуществления защиты беженцев и ищущих убежища лиц и для информирования общества о той ситуации, которое напрямую влияет на права этой группы людей.
Международная организация по миграции является независимой межправительственной организацией, членство в которой на сегодняшний день составляет 101 государство и в которую также входит 31 страна-наблюда- тель, включая Россию.
В 90-х годах МОМ проводила информационную кампанию с целью предоставления людям, в том числе и потенциальным мигрантам, достоверной информации об административных процедурах при переезде в другие страны и оформлении соответствующих документов, возможностях трудоустройства за рубежом, трудностях жизни в иммиграции. Предполагалось, что это поможет сделать людям более осознанный выбор в пользу иммиграции или против нее.
Информация распространялась посредством телевизионных и радиопередач, плакатов, газет, в частности, в Румынии издавался специальный журнал «Реалии миграции». Эту программу следует отметить как один из успешнейших примеров реализации прав на информацию в сфере миграции.
Также известен Европейский Совет по делам беженцев и изгнанников (ECRE) – панъевропейская организация, представляющая 70 неправительственных организаций из Центральной и Западной Европы, которая работает вместе с НПО в Белоруссии, России и на Украине. ECRE занимается проблемами защиты и помощи лицам, ищущим убежище, и в рамках этой общей проблематики способствует принятию справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища.
ECRE имеет опыт правового информирования в России, организованные этой организацией юридические консультации, способствовали обеспечению права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.
Важнейшие документы, публикации и другую информацию ECRE можно найти в Интернете www.есrе.org.
Для внедрения в российскую практику представляется интересным опыт Дании, страны с развитой системой предоставления убежища. В Дании дела, связанные с рассмотрением ходатайств о предоставления убежища, открыты для всех заинтересованных лиц. Если заявитель хочет передать эту информацию кому-то другому, он волен это сделать. Однако в этом случае необходимо иметь от него письменное заявление с его личной подписью.
Вся же остальная информация может быть доступна только заявителю и его адвокату, Датскому совету по беженцам и другим юридическим структурам, связанным с ходатайством.
Любой человек, который ищет убежище в Дании, должен быть информирован в течение 24 часов о том, что он может обратиться в Датский совет по беженцам. Естественно, любой ходатайствующий, подвергнутый задержанию, может получить консультацию у адвоката, который всегда имеет
28
доступ к информации по делу. Если заявитель проходит интервью в апелляционном суде, то там его всегда сопровождает адвокат, который и оказывает ему помощь так, как считает нужным.
Делая выводы, следует отметить следующее:
ГУВМ МВД России и территориальные органы имеют опыт сотрудничества с вышеперечисленными и многими другими организациями, что может позволить реально обеспечить социальную, культурную адаптацию и обустройство лиц, признанных беженцами на территории Российской Федерации при координации совместных усилий.
На ГУВМ МВД России необходимо возложить обязанности по обеспечению права на информацию, закрепив их в ведомственном нормативном правовом акте. Также необходимо совершенствование взаимодействия с международными организациями и НКО в сфере обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.
Требуется введение государственного финансирования, поощряющего неправительственные организации к участию в обеспечении права на информацию беженцев путем предоставления грантов на организацию консультационных центров, работающих при ГУВМ МВД России.
Необходимо построение системы правового информирования беженцев и лиц, ищущих убежище на территории России, система, координируемая ГУВМ МВД России, должна включать региональные управления по вопросам миграции МВД России, подразделения информации и общественных связей МВД, ГУ (Управлений) МВД России субъектов РФ, создаваемые при них общественные советы из лидеров национальных общин, некоммерческие организации, консультирующие беженцев и лиц, ищущих убежище.
Функционирование подобной системы позволит информировать лиц, ищущих убежище, об их правах и обязанностях, и благодаря доведению информации о правовых основах предоставления убежища в России позволит снизить огромную нагрузку на ГУВМ МВД России, которая возросла по причине обращения за статусом лиц, не имеющих оснований для его получения, и не получивших вовремя необходимую информацию об основах его предоставления.
Изменение международных стандартов в отношении прав человека, демократизация российского общества, геополитическое положение государства, наличие локальных конфликтов внутри страны и на территории стран-соседей привели к закреплению в национальном законодательстве специальных правовых статусов «беженец» и «вынужденный переселенец», реализация которых осуществляется, в том числе и в рамках миграционной политики.
Как было указано, в своей основе статус беженца (во всех случаях) и вынужденного переселенца (в отдельных случаях) имеют статус иностранного гражданина либо лица без гражданства. Представляет интерес выяснение некоторых характеристик конституционно-правовых статусов иностран-
29
ца и лица без гражданства, и затем выявление условий их трансформаций в специализированные статусы беженца и вынужденного переселенца.
Отечественная миграционная система начала развиваться в 1990-х годах под влиянием ряда факторов. В качестве основных можно выделить:
-распад Советского Союза;
-появление новых границ на территории ранее единого государства;
-увеличение миграционного обмена между образовавшимися странами СНГ;
-обострение социальных, экономических, политических этнических и иных конфликтов.
В этих условиях в январе 1992 года был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации. 9 июня 1992 года на базе указанного комитета образована Федеральная миграционная служба России и утверждено Положение о Федеральной миграционной службе России.
В последующем ФМС России стало частью Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики. И уже в конце 1990-х годов служба приступила к организационно-структурному преобразованию.
Важную роль в решении проблемы обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище, играют международные и неправительственные организации.
В европейских странах роль организаций, в которых граждане добровольно объединяются во имя защиты своих собственных интересов и прав, является непременным условием их развития. Правозащитные организации отражают существующую во всех демократических странах потребность людей неформально, оперативно и эффективно содействовать решению проблем прав человека, контролировать деятельность государства в этой сфере.
Как отметила Т.Д. Матвеева, в отечественной науке нет теоретической разработки самого института неправительственных организаций. Существующие наработки по вопросам «общественных объединений» не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, когда в России, как и на всей посттоталитарной территории, появилось огромное количество качественно новых общественных организаций, никак не соответствующих массовым организациям прошлого. Только в последнее время с вступлением с 1 января 2006 года новой редакции закона «О некоммерческих организациях» активизировалась работа в этом направлении. Широко используемый в международных документах и западной библиографии термин «неправительственные организации» еще не нашел достаточно широкого применения в России, где говорят
о«некоммерческих организациях» что нередко осложняет трактовку сущности уже действующих и создаваемых НПО, включение их в «международную семью» неправительственных организаций.
В этой связи необходимо совершенствование механизма обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.
30
Для беженцев и лиц, ищущих убежище, наиболее предпочтительными каналами распространения правовой информации являются:
1)в процедуре определения статуса – в подразделениях по вопросам миграции, для чего предпочтительно принятие соответствующего приказа «Об информировании лиц, находящихся в процедуре определения статуса, об их правах и обязанностях»;
2)через создание сети юридических консультаций, организованных представительством УВКБ ООН и НКО, взаимодействующих с ГУВМ МВД России;
3)через национальные общины, путем проведения на их базе индивидуальных консультаций, обучающих семинаров, распространение необходимой литературы (текстов законов, памяток и т.д.).
Практические работники консультационно-мониторингового центра для беженцев и лиц, ищущих убежище, Красного креста, отмечают дефицит знаний у беженцев, ощущаемый практически во всех областях. Связанно это
сих низкой правовой грамотностью, незнанием реалий принимающей страны. Также отмечается низкая правовая информированность лиц, ищущих убежище, и беженцев.
Многие международные организации в настоящее время в России активно ведут работу по обеспечению права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище. Они руководствуются в своей работе нормами международного права. Следует учитывать огромный опыт этих организаций по работе с вынужденными мигрантами из самых разных регионов мира. В сфере взаимодействия с МВД у МОМ и УВКБ ООН давно установлены партнерские отношения, реализуются совместные инициативы, ведется работа по совершенствованию миграционного законодательства.
Говоря о российском опыте, можно привести в пример опыт Москвы, интересный для Санкт-Петербурга, в связи со многими сходными особенностями в приеме вынужденных мигрантов. В качестве примера остановимся на Центре по приему беженцев в Москве, который решает первоначальные проблемы интеграции данных лиц, а также рассмотрим результаты московской миграционной программы.
Центр по приему беженцев в Москве является отделением Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в Российской Федерации, который занимается вопросами правовой защиты. Центр оказывает помощь в обеспечении беженцам и лицам, ищущим убежище, международной защиты и в решении их проблем на долгосрочной основе. Центр оказывает содействие лицам, ищущим убежище, и беженцам, прибывшим или проживающим в Москве и других регионах России. В подавляющем большинстве это граждане стран, не входящих в СНГ. Среди них есть недавно прибывшие в страну, ищущие убежище лица, а также те, кто находится на территории России месяцы и годы, пока их ходатайства о предоставлении убежища будут рассмотрены властями. Каждый ме-