Материал: 183

21

ным органом по реализации государственной миграционной политики на территории субъекта Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере миграции находятся:

1.Разработка основных направлений реализации государственной политики Российской Федерации в области миграции с учетом интересов субъектов Российской Федерации.

2.Защита прав, свобод и законных интересов мигрантов.

3.Участие в разработке федерального законодательства и федеральных программ в данной области.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработку, принятие и выполнение региональных миграционных программ, а также организацию выдачи патентов трудящимся-мигрантам из безвизовых стран для трудовой деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной политики в области миграции, являются межведомственные комиссии по миграционной политике субъектов Российской Федерации.

§4. Миграционная политика в отношении беженцев

ивынужденных переселенцев

На основе проведенного анализа теоретических и нормативноправовых источников по вопросу истории миграционных процессов в России, можно отметить, что первоначально расселение населения по территории России определялось естественными, природными условиями, а также отношением к «чужакам» коренных жителей. Кроме того, история России позволяет сделать вывод об общинном характере жизни крестьян, что ставило саму возможность «выживания» чужестранца в зависимость от его включения в общину. В последствии с развитием государственной власти последняя начинает подчинять движение населения своей воле. Это обуславливается сначала причинами безопасности, а затем экономическими мотивами. Начинает формироваться правовая база, отражающая государственные интересы в сфере размещения населения на территории страны. В этот период приоритетными принципами в регулировании миграционных процессов стано-

22

вятся государственные интересы, и речь не идет об учете интересов переселяющихся лиц.

Впоследствии, с изменением мировоззрения, взглядов на человека и его роль в обществе, изменяются и подходы к правовому регулированию миграционных процессов. Это отразилось как на законодательной технике (отход от императивных и запретительных норм к поощрению переселения в определенные местности), так и содержании законодательства. Появляются специальные категории граждан, которых государство рассматривает не как необходимые трудовые ресурсы, а как лиц, нуждающихся в помощи и поддержке.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации вплоть до 2003 года Концепция государственной миграционной политики не существовала как самостоятельный документ. Некоторые концептуальные идеи частично составляли первую редакцию Федеральной миграционной программы. Но как отдельный документ она появилась только 1 марта 2003 г.

Наиболее общим и всеобъемлющим международным инструментом, который регулирует статус беженца, является Женевская конвенция 1951 г.1 и Протокол к ней 1967 г. Целью принятия этих документов является как раз установление стандартов зашиты беженцев в странах убежища.

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятым в развитие указанных норм международного права Федеральным законом «О беженцах»2.

Россия присоединилась к Конвенции в полном объеме в 1992 г. Конвенцией установлена полная неприкосновенность лишь некоторых

статей, в частности, ст. 1, которая дает определение беженца, ст. 3 о недопустимости дискриминации, ст. 16, которая гарантирует право на обращение в суд, ст. 33 о принципе невысылки и некоторых других статей. Остальные статьи допускают оговорки. Для России присоединение к Конвенции означает согласие государства сотрудничать с международным сообществом и УВКБ ООН. Это дает возможность УВКБ участвовать в процессе и оказывать посильное содействие правительству, государственным органам при осуществлении деятельности по определению статуса беженца, гарантий прав беженцев и так далее в направлении совместных усилий для определения долгосрочных решений проблем беженцев.

1Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6–28; Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 283–299; Права и свободы личности. Библиотечка «Российской газеты» совместно с библиотечкой журнала «Социальная защита». Вып. 11. М., 1995. С. 65–83 (Извлечения).

2О беженцах: Федер. закон Рос. Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1: в ред. от

31декабря 2017 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12, ст. 425.

23

Следует учитывать, что отдельные международные документы дополняют положения Конвенции в части признаков, которые могут быть положены в основу признания лица беженцем.

Вцелях предоставления социальных гарантий принят Дополнительный протокол к Европейской конвенции о социальном и медицинском обслуживании (Париж, 11 декабря 1953 г.). Данный документ РФ не ратифицировала до настоящего времени.

ВРФ и других странах Содружества создаются институциональные основы для реализации Соглашения. Так, в 1995 г. было принято Решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным

переселенцам. В соответствии с Решением утверждено Положение о Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам1.

Всилу Положения фонд являлся юридическим лицом (гуманитарной, некоммерческой организацией, не преследующей политических целей), имел самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета в учреждениях банков, печать со своим наименованием, мог от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде, арбитраже и третейском суде. Фонд выполнял следующие функции:

- открывал в установленном порядке текущие и расчетные счета в учреждениях банков государств-участников Соглашения для размещения и накопления средств Фонда;

- направлял финансовые и материальные средства государствамучастникам Соглашения на оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

- информировал общественность о своей деятельности, используя средства массовой информации государств-участников Содружества Независимых Государств.

Анализ международно-правового статуса беженцев позволяет сделать вывод о том, что он представляет собой комплекс прав и обязанностей, реализуемых через национальное законодательство государств.

На международном уровне в целом выработано и нормативно закреплено единое понятие «беженца», которое и используется в различного рода конвенциях и соглашениях. В то же время анализ международных документов указывает на то, что особенности получения и реализации статуса «бе-

1 О создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам: решение Совета глав государств СНГ: принято в г. Алма-Ате 10 февраля 1995 г.: вместе с Положением о Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам // Документ утратил силу в связи с изданием решения Совета глав государств СНГ от 7 октября 2002 г.; О Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам: решение Совета глав государств СНГ: принято в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. № 2 (41). С. 186.

24

женец» зависит от ряда индивидуальных характеристик лица. Международные акты идут по пути расширительного толкования, закрепленных в Конвенции 1951 г. признаков беженца, предлагая в каждом конкретном случае учитывать ситуацию, в которой находится лицо. На наш взгляд, следует приветствовать подобную практику, создающую условия «гибкости» права и дальнейшего его совершенствования в этой сфере. Существующие судебные решения говорят об актуальности данной проблемы, как для законодательных, так и для правоприменительных международных органов.

В рамках СНГ разработана собственная правовая база, регламентирующая общественные отношения в сфере обеспечения прав беженцев. Анализ актов СНГ в этой сфере свидетельствует о стремлении стран-участников унифицировать нормы национальных законодательств с учетом целей, стоящих перед данными государствами. Активное участие в совершенствовании законодательства этого уровня принимает Экономический Суд СНГ.

Анализ регионального миграционного законодательства позволяет сделать вывод об имеющих место общих и специальных чертах правового сопровождения данного процесса. Это, в первую очередь, зависит от привлекательности конкретных регионов РФ для соответствующих лиц. Как указывалось выше, объективно наиболее привлекательными являются промышленно развитые регионы (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область и др.). В связи с этим законодательство данных регионов отличается проработанностью и охватывает различные направления реализации статусов «беженцев» и «вынужденных переселенцев».

Надлежащее обеспечение социальных гарантий для данной категории лиц во многом определяется эффективностью работы региональных институтов. В связи с этим, предоставляя известную свободу региональным властям в обеспечении статуса беженцев и вынужденных переселенцев (освоении бюджетных средств, выделяемых на эти цели), можно решить проблему нехватки трудовых ресурсов в конкретном регионе.

Основным направлением деятельности федеральных органов в этом случае видится осуществление контроля за расходованием бюджетных средств и закрепление основных прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев.

Так в 1997 году на учете ФМС состояло 239 359 беженцев, а на май 2008 – всего 527 человек. Автор объясняет резкое снижение числа лиц, имеющих статус беженца перерегистрацией проводимой с 2002 года, изменением порядка предоставления российского гражданства, ужесточением процедуры предоставления статуса, введением института временного убежища, изменением ситуации в странах исхода.

Интересна статистика по предоставлению исследуемых статусов в субъектах РФ. Проведенный анализ показал, что наибольшее количество беженцев признано и находится в настоящее время: в Москве – 563 человека, Московской области – 72 человека, Санкт-Петербурге и Ленинградской об-

25

ласти – 17 человек. Всего на декабрь 2012 года в России состоит на учете ФМС 826 человек. Таким образом, только в Москве находится более 60 % данной категории. В большинстве субъектов РФ беженцев либо не зарегистрировано вообще, либо их количество – 1-5 человек. Объясняется это, естественно, привлекательностью Москвы и Санкт-Петербурга.

В последние годы наблюдается сокращение количества признанных беженцев и лиц, получивших временное убежище. Обратимся к официальной статистике ФМС. Так если в 2007 г. в РФ был признано беженцами 140 человек (из 2 173 ходатайств), в 2010 г. уже 124 человека (из 2181 ходатайства), а в 2012 г. – 38 человек (из 272 ходатайств). Цифры говорят сами за себя. С временным убежищем показатели предоставления статуса несколько выше: 2008 г. – 1 829 ходатайств (797 удовлетворены), в 2010 г. – 1 708 (1040 удовлетворены) и в 2012 г. – 1 078 (571 удовлетворены). На декабрь 2012 года в России официально состояло на учете в ФМС 826 беженцев, и 2 993 лица, получивших временное убежище. Представители национальных общин, некоммерческих организаций, считают, что число реальных беженцев неизмеримо выше.

Таким образом, основным выводом, на наш взгляд является то, что миграционная политика должна не только осуществляться в форме противодействия нежелательным внутренним и внешним перемещениям населения (охранительная функция), но и в форме создания условий для использования таких перемещений (естественного и искусственного характера) в государственных интересах (регулятивная функция). В то же время необходимо учитывать, что миграционная политика может также выступать и как средство реализации конкретного права – права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и права выезда и въезда. Особо значимую роль в реализации указанных направлений играет иммиграционный контроль.

До 2002 года на МВД не были возложены государственные функции в сфере обеспечения специальных прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако данные лица как иностранцы либо лица без гражданства являлись объектом специального контроля со стороны подразделений МВД (пас- портно-визовая служба). В целом, на наш взгляд, это и стало решающим аргументом в отнесении беженцев и вынужденных переселенцев к объектам иммиграционного контроля со стороны ОВД. Позже позиция была пересмотрена, что привело к обособлению ФМС России в 2012 году.

Следует отметить, что МВД России внимательно контролировало деятельность своих подразделений по обеспечению прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев.

Основополагающая роль в системе защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, принадлежит общественным организациям, которые на сегодняшний день являются основным национальным инструментом помощи беженцам и вынужденным переселенцам в государстве.