Материал: 4494

6

и формировал отчётность государственный финансовый орган, а приём, хранение и выдачу бюджетных средств организовали коммерческие банки, которые де-факто стали «уполномоченными» банками бюджета.

При банковской системе исполнения федерального бюджета по дохо-

ком РФ о суммах поступивших доходов Федерального бюджета, обобщённая информация в эти же сроки поступала в Минфин РФ. В отчётности Центрального банка РФ не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.

Функции налоговых органов при исполнении бюджета по доходам состояли в распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учёте поступлений доходов в бюджет. Государственная налоговая служба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и сборах на территории РФ, обобщала её и представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учёта доходов не позволяла своевременно получать информацию об объёмах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных про-

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объёмов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним «прокручивать» эти средства,

7

участвовать на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счёт этих средств.

С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к серьёзному ослаблению банковского учёта бюджетных средств. Как результат возникли задержки в перечислении бюджетных средств; допускалось их нецелевое использование. Помимо этого существенным недостатком банковской системы исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Изменение политической и экономической систем общества и последовавшее за этим провозглашение независимости РФ потребовало реформирования бюджетной системы государства. Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991г. был закреплён переход от понятия «государственный бюджет» к понятию «бюджетная система». В составе бюджетной системы было выделено три звена – федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Построение бюджетной системы основывалось на принципах бюджетного устройства, одним из которых был принцип самостоятельности каждого бюджета в составе бюджетной системы России, т.е. каждый из властных уровней был наделён собственными источниками финансовых ресурсов и полномочиями распоряжаться ими. Реализация принципа самостоятельности привела к невозможности исполнения федерального бюджета территориальными и местными финансовыми органами, задачей которых стало прежде всего исполнение нижестоящих бюджетов. В таких условиях перестал осуществляться обязательный контроль за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета со стороны финансовых органов.

бюджета привело к следующим негативным последствиям:

-наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало процесс управления бюджетными средствами оперативности;

-система учёта доходов не позволяла своевременно получать информацию об объёме поступающих доходов, что отрицательно сказывалось

8

на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам и своевременности финансирования;

- в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя – объёмы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного манёвра средствами федерального бюджета;

-сложился высокий уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков;

-понятие «единство кассы» в отношении средств федерального бюджета было неприменимо, т.к. существовали множественность и многоуровневость счетов по учёту бюджетных средств;

-отсутствовал контроль за объёмом принимаемых бюджетополучателями

обязательств, которые оплачивались за счёт средств федерального бюджета. Это приводило к неконтролируемому росту кредиторской задолженности и, соответственно, к увеличению неплатежей в народном хозяйстве.

Вышеизложенные обстоятельства предопределили необходимость восстановления в начале 90-х годов ХХ века казначейских органов. В структуре Министерства финансов РФ появился новый департамент – Главное управление Федерального казначейства, основными задачами которого являлись исполнение федерального бюджета и осуществление контроля за целевым и своевременным расходованием его средств.

Создание системы органов Федерального казначейства и их участие в бюджетном процессе позволило достичь:

-обеспечения большей сбалансированности федерального бюджета по доходам и расходам в процессе его исполнения;

-повышения оперативности контроля за процессом перечисления и использования бюджетных средств;

-предоставления федеральным органам власти и управления оперативной

идостоверной информации об исполнении федерального бюджета;

-освобождения отраслевых министерств и ведомств от несвойственных

им функций с наделением их возможностью оперативного получения информации о федеральной бюджетной обеспеченности подведомственных им единиц, что реально обеспечивало проведение ими единой политики развития отрасли;

- создания условий для прекращения роста кредиторской задолженности учреждений, состоящих на федеральном бюджете.

9

При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован, что позволяет контролировать следующие показатели:

-объёмы бюджетных назначений;

-гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

-объёмы фактически заключённых соглашений (в пределах предостав-

ленных прав по финансовым обязательствам);

-объёмы произведённых авансовых платежей по заключённым договорам;

-суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объёмы других необходимых выплат;

-сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходования то- варно-материальных ценностей и объёмов выполненных работ, начисления

заработной платы и других видов денежного содержания; - сумму фактического перечисления бюджетных средств со счёта.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета – доходный и расходный – на одном счёте. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Сравнительная характеристика банковской и казначейской систем исполнения бюджета в Российской Федерации приведена в Приложении А [55].

Впервые государственная политика по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ через органы Федерального казначейства с использованием законодательства о казначейском исполнении федерального бюджета нашла отражение в Федеральном законе от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который установил, что органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. Наряду с этим данный закон и статья 151 Бюджетного кодекса РФ предусматривали и возможность в целях управления средствами местной казны и обслуживания ис-

10

полнения местного бюджета создания муниципального казначейства за счет средств местного бюджета.

Создание региональных казначейств осталось за рамками БК РФ. За субъектами РФ было закреплено право создания только финансовых органов. В то же время БК РФ предусмотрено условие, при котором обязательно заключение соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через органы Федерального казначейства, – получение субъектом РФ финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, в законах о федеральном бюджете (начиная с 1999 года) предусматривался перевод высокодотационных регионов на обслуживание их бюджетов органами Федерального казначейства. Впервые в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2000 год» было определено, что это обслуживание производится на безвозмездной основе.

С 1 января 2000 г. в Российской Федерации казначейская система исполнения бюджетов является обязательной для всех бюджетов бюджетной системы государства.

Министерством финансов РФ были разработаны Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства (утверждены приказом МФ РФ от 19.04.2000 г. № 46н), устанавливающие порядок перевода региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание в территориальные органы Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства осуществляли кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов на основе заключённых соглашений о полномочиях по кассовому обслуживанию исполнения регионального, либо местного бюджета с органом исполнительной власти субъекта РФ, либо органом местного самоуправления. При этом под кассовым обслуживанием органами Федерального казначейства исполнения региональных и местных бюджетов понимался учёт территориальными органами Федерального казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, средств поступающих от вышестоящих бюджетов.

Переход на казначейскую систему исполнения региональных и местных бюджетов был возможен в двух вариантах: