Материал: 4494

11

- исполнение территориальных бюджетов органами Федерального казначейства на основе соглашений о полномочиях по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ или местного бюджета, заключаемых органами исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления с соответствующим территориальным органом Федерального казначейства;

- исполнение территориальных бюджетов региональными или местными казначействами, созданными за счёт средств своих бюджетов.

Первый вариант рассматривался как менее дорогостоящий, т.к. предполагал использование инфраструктуры, созданной Федеральным казначейством на всей территории РФ. Однако он противоречит праву каждого органа государственной власти и органа местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на своей территории, поскольку в этом случае органы исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления теряют право самостоятельно исполнять свои бюджеты и попадают в зависимость от федеральных органов исполнительной власти. Именно это обстоятельство делало второй вариант предпочтительнее для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В августе 2004 г. Министерство финансов РФ приступило к проведению эксперимента по переводу на кассовое обслуживание исполнения единых счетов региональных бюджетов в органы Федерального казначейства. При этом предлагалось два варианта кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов:

- «классический», предусматривающий обслуживание в органах Федерального казначейства лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета;

- «упрощённый» (по выбору субъекта РФ), когда в Федеральном казначействе обслуживается только единый счёт соответствующего бюджета.

Одним из актуальных вопросов совершенствования организации казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы РФ являлся вопрос о полномочиях по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. Министерством финансов РФ было принято решение о передаче таких полномочий Федеральному казначейству. Это обстоятельство нашло отражение в Бюджетном кодексе РФ, в ст. 215.1 которого было указано, что с 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. При этом по соглашению

12

с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счёт собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Перевод на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в органы Федерального казначейства имеет ряд преимуществ:

-создаются условия для функционирования единых счетов бюджетов всех уровней, которые сосредоточены в ЦБ РФ;

-обеспечивается достоверная и своевременная отчётность о кассовом исполнении бюджетов всех уровней;

-сужается конфликтное поле между бюджетами с точки зрения распределения доходов;

-снижаются затраты на техническое обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов;

-удобство для налогоплательщиков;

-обеспечивается принцип единства кассы и т.д.

Казначейская система исполнения бюджетов является достаточно распространённой во многих странах мира (Приложение Б) [43]. При этом, как

оно совершенно не вмешивается в вопросы исполнения бюджета, выступая лишь в роли «кассира», который лишь выдаёт денежные ресурсы бюджетным учреждениям на выполнение их программ. Абсолютно активному каз-

(или) оплату государственных расходов и разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

Существующее бюджетное законодательство РФ не даёт определения понятия «казначейское исполнение бюджета». В новой редакции Бюджетного кодекса РФ, действующей с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где говори-

13

лось, что «в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов». Это понятие рассматривалось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». Но такой альтернативой является «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», возлагаемое на органы Федерального казначейства. Вместе с тем в случае передачи органами Федерального казначейства соответствующих полномочий на основе соглашения исполнительным органам власти субъектов РФ осуществление последними (в лице их финансовых органов) кассового исполнения территориальных бюджетов не должно рассматриваться как «обслуживание» такого их исполнения.

Вказначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, помимо органов Федерального казначейства участвуют и исполнительные органы власти субъектов РФ (местные администрации муниципальных образований), которые составляют платёжные документы для осуществления бюджетных расходов, санкционируют оплату денежных обязательств. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов [37].

Внаучной литературе встречаются различные трактовки понятия «казначейское исполнение бюджета».

Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств» [36]. Данное определение является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, ограничивая его рамками расходных операций.

Наиболее правильным можно считать мнение Прокофьева С. Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами, способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетнофинансового контроля» [56].

Акперов И. Г. выделяет три системы исполнения бюджета, в том числе и казначейскую, «…при которой на специальные органы министерства финан-

14

сов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управления их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений» [39].

Большинство практических работников финансовых структур, в том числе органов Федерального казначейства, в своих публикациях стараются избегать чёткого определения понятия «казначейское исполнение бюджета». Они рассматривают этот процесс через функции, задачи, принципы. Так, Рыбакова Р. Ю. процесс казначейского исполнения бюджета описывает так: «…Исполнение бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов казначейства…» [60].

Безденежных А. В. и Начинкин Д. Б. суть казначейского исполнения бюджета сводят к тому, что «…казначейство принимает на себя обязательства бюджетных учреждений и напрямую осуществляет по ним платежи на счета поставщиков и производителей. Соответственно у казначейства появляется возможность чёткого контроля над расходами…» [28].

Нестеренко Т. Г. отмечает, что «казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счёте органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…», и именно на этом счёте «ведутся учётные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета» [54].

Рудовол И. П. считает, что «казначейское исполнение бюджета – это обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объёмов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счёта бюджета» [59].

По мнению Игудина А.Г. и Сергиенко Н.С., понятие «казначейское исполнение бюджетов» рассматривается как «исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные их них – осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами

15

бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счёту бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения» [37].

Из вышеизложенного видно, что в специальной литературе и многочисленных публикациях отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета».

На наш взгляд, можно сформулировать следующее определение: «Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный нормами законодательства процесс формирования и расходования средств бюджетов бюджетной системы в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учёт, мониторинг и управление ими».

1.2. Основы казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации

Исполнение бюджета – это процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утверждённых по бюджету сумм в течение финансового года. Существуют три системы (модели) исполнения бюджетов:

1.Банковская – исполнение бюджетов осуществляется банками (Центральным банком и коммерческими банками).

2.Казначейская – органы казначейства исполняют бюджет, осуществляя платежи от имени и по поручению бюджетополучателей.

3.Смешанная – обслуживание бюджетных счетов вменяется в функции казначейства и банков [39].

В СССР действовала банковская система исполнения бюджета, в Российской Федерации в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджетов.

Казначейское исполнение бюджетов было установлено в Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ, вступившим в силу с 01 января 2000 г.

Создание казначейской системы предполагает: