Материал: Zaem_kredit_faktoring_vklad_i_schet

субъектов Российской Федерации, привлекающих государственные заимствования:

–отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений не должно превышать 100%, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете – 50% (п. 2 ст. 107 БК РФ);

–доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта

вобщем объеме расходов бюджета субъекта не должна превышать 15% (ст. 111 БК РФ).

Однако, как показала практика, использование такого «набора» показателей не обеспечивает адекватную оценку долговой устойчивости субъекта. В будущем Министерство финансов РФ предлагает ввести два новых показателя долговой устойчивости (Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017–2019 гг.):

–отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней;

–доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта.

По состоянию на конец 2018 г. государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации в форме государственных облигаций составляет около 25% от общего объема. Задолженность по таким облигациям есть у 43 из 85 субъектов Российской Федерации. Одной из задач государственной долговой политики является стимулирование регионов к тому, чтобы наращивать долю рыночных заимствований, прежде всего в форме выпуска ценных бумаг. Это позволит субъектам Федерации иметь стабильный доступ к фондированию, активно управлять долгом, влиять на уровень рисков и не зависеть от текущего состояния федерального бюджета. Регулярное размещение облигаций и своевременное их обслуживание будет способствовать формированию публичной кредитной истории субъекта Российской Федерации, постепенно расширит круг инвесторов и уменьшит стоимость заимствований.

В действующем бюджетном законодательстве отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов Российской Федерации к разным формам привлечения кредитных средств. Министерство финансов РФ регистрирует заимствования, осуществляемые только

водной форме – в виде эмиссии государственных облигаций субъекта Российской Федерации. В то же время привлечение кредитов коммерческих банков не требует регистрации.

529

3.5.Иная форма государственных займов. В соответствии с абз. 2

п.3 комментируемой статьи договор государственного займа может быть заключен также в иных, отличных от выпуска государственных облигаций и ценных бумаг формах, если такие формы предусмотрены бюджетным законодательством. Как уже было отмечено, в бюджетном законодательстве не предусмотрены иные формы договора государственного займа. Более того, в силу определения государственные займы осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг (п. 1 ст. 103 БК РФ).

Более того, для осуществления государственных заимствований в настоящее время используется один вид эмиссионных ценных бумаг – облигация. Иные виды таких бумаг с учетом их определения не могут удостоверять права, возникающие из заемного отношения.

Согласно ст. 2 Закона о переводном и простом векселе Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. В условиях расстроенного денежного обращения в начале и середине 1990-х гг. в законах о федеральном бюджете и специальных законах предусматривалось право Министерства финансов РФ выдавать векселя, в том числе Банку России (см., например, ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 212-ФЗ или Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 46-ФЗ «О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного комплекса, а также организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности»). В настоящее время выдача векселей публичными образованиями федеральными законами не предусматривается.

Распространена практика привлечения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации кредитов от иностранных государств, международных финансовых организаций и банков (кредитных организаций). Российская Федерация активно осуществляла заимствования в виде кредитов на внешнем рынке в 1990-х гг. Они, как правило, регулировались английским правом. Российские кредитные организации не предоставляют Российской Федерации кредиты, а приобретают облигации федерального займа. Банкам принадлежит около 60% находящихся в обращении ОФЗ.

Кредитные договоры, подчиненные российскому праву, заключают субъекты Российской Федерации. На конец 2018 г. около 20% объема

530

государственного внутреннего долга субъектов Российской Федерации приходилось на задолженность по кредитам кредитным организациям. В действующем бюджетном законодательстве отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов к разным формам привлечения кредитных средств. Минфин России регистрирует заимствования, осуществляемые только в одной форме – в виде эмиссии облигаций облигационных займов субъекта. В то же время власти регионов, по сути, бесконтрольно используют кредиты коммерческих банков.

В соответствии с ч. 6 ст. 103 БК РФ государственные заимствования субъектов Российской Федерации (по аналогии с заимствованиями Российской Федерации) разделяются на государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. С учетом данной классификации привлеченные регионами банковские кредиты сложно признать «иной формой государственных займов, предусмотренной бюджетным законодательством».

3.6. Заключение договора государственного займа за рамками предусмотренных законом конструкций. Договоры займа, заключенные публичными образованиями, в «форме», отличной от предусмотренной п. 3 комментируемой статьи, признаются ничтожными. Ничтожным в том числе должен признаваться заем, полученный субъектом Российской Федерации от юридического лица, не являющегося кредитной организацией, без оформления ценных бумаг. Пунктом 3 ст. 99 БК РФ установлен исчерпывающий перечень форм, в которых могут существовать долговые обязательства субъекта Российской Федерации. Одной из них являются государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. Отсюда следует, что субъект Российской Федерации может получить заем от юридического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени.

Помимо этого при возникновении спора о действительности договора государственного займа субъекта Федерации суды исследуют вопрос о включении займа в программу внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. В силу ст. 110 БК РФ внутренние заимствования субъектов Российской Федерации, направляемые на покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, указываются в программе государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. Данная программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом

531

исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

4. Изменение условий займа. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. При этом не уточняется, идет ли речь об изменении условий займа в одностороннем порядке или по соглашению сторон. В то же время в ст. 105 БК РФ определено понятие реструктуризации государственного и муниципального долга. Под ней понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Таким образом, комментируемая норма не исключает возможности изменения этих условий по соглашению сторон.

Допустимо поставить вопрос о том, могут ли условия выпуска государственных облигаций (а значит, и условия договора займа, заключаемого посредством размещения облигации) предусматривать право заемщика (эмитента) в одностороннем порядке менять условия обслуживания долга. Право эмитента на изменение процентной ставки в одностороннем порядке следует отличать от условия о переменной процентной ставке. В последнем случае размер процентной ставки регулярно пересчитывается по определенной в решении о выпуске (условиях эмиссии) формуле. Выпуск государственных облигаций с переменной процентной ставкой не противоречит комментируемой норме (в качестве примера укажем ОФЗ-ИН или ОФЗ-ПК). Но что, если условия выпуска допускают право эмитента действительно менять ставку в одностороннем порядке?

Гипотетически, опираясь на п. 2 ст. 310 ГК РФ, можно было бы сконструировать выпуск облигаций, размещаемых исключительно среди юридических лиц, по условиям которого эмитент вправе в одностороннем порядке изменять размер процентной ставки. В целях сохранения баланса интересов следовало бы тогда наделить владельцев облигаций такого выпуска правом требовать их досрочного погашения, если новый установленный эмитентом размер процентной ставки не соответствует их рыночным ожиданиям. Представляется, что комментируемая норма должна расцениваться как императивная

532

и исключать возможность выпуска подобных государственных займов. Аналогичным образом не должен допускаться выпуск государственных облигаций, по которому эмитент наделен правом досрочного погашения облигаций в течение срока их обращения (callable bond), что соответствует реализации эмитентом права на изменение срока обязательства. На финансовом рынке подобные облигации иногда выпускаются корпоративными эмитентами. В качестве платы за неопределенность срока заимствований владельцы таких облигаций требуют выплаты повышенного процента (купона).

При этом возможна обратная ситуация, когда правом на изменение срока займа согласно условиям эмиссии наделяется владелец облигации. В таком случае говорят об облигации со встроенным опционом на продажу. Облигационер вправе предъявить такие облигации к погашению в даты, заранее определенные в решении о выпуске. Погашение обычно осуществляется по номинальной стоимости. На практике выпускаются также государственные облигации, которые наделяют их владельцев правом требовать обмена таких облигаций в предусмотренном решением выпуске или условиями эмиссии и обращения порядке на иные государственные облигации.

5. Муниципальные облигации. Согласно комментируемому пункту правила о государственном займе применяются также к случаям привлечения денежных средств по договору займа муниципальными образованиями. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вместе с тем органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений и действуют в русле единой государственной политики. Отражением этого является единство бюджетной политики всей управленческой вертикали. Бюджетное законодательство выделяет три уровня бюджетной системы – федеральный, региональный и местный (муниципальный). Муниципальные образования формируют местные бюджеты, дефицит которых,

вслучае его возникновения, покрывается за счет муниципальных заимствований. В отличие от Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные образования вправе размещать муниципальные займы исключительно на внутреннем рынке и только

врублях (п. 7 ст. 103 БК РФ). Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

533