Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Административный надзор органов исполнительной власти
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Зырянов Сергей Михайлович
Москва-2010
Работа выполнена на кафедре административного права
Московского университета МВД России.
Научный консультант - Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович
Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, рофессор
Попов Лев Леонидович
Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталья Юрьевна
Доктор юридических наук профессор Татарян Владилен Гайкович
Ведущая организация - Омский юридический институт
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с деятельностью человека. Безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением технических регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических запретов, ограничений, правил и условий осуществления различных видов деятельности. Все более точной и адресной год от года становится юридическая, преимущественно административная ответственность за нарушение установленных запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы инфляции.
К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно недостаточно. Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, пожары, обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой нашей жизни. И причины подобных происшествий обычно кроются в элементарном несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежительном отношении к требованиям безопасности. Результаты расследования аварии, произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС, однозначно свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации. В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится жизненно необходимым.
Основные пути обеспечения законности известны. В свое время их довольно точно определил В. И. Ленин: «Чем обеспечивается вообще исполнение законов. Во-1-х, надзором за исполнением законов. Во-2-х, наказанием за неисполнение закона». Наказание по большому счету решает задачу частной превенции правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие составляющие противоправного поведения. В профилактическом воздействии удельный вес наказания меньше, чем надзора. Наказание не может обеспечить полную и надежную охрану общественных отношений. Поэтому на передний план выходит контроль и надзор. Конечно, современный инструментарий правового воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широчайший спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в публичных интересах, страхование гражданской ответственности владельцев и операторов источников повышенной опасности и т.д. Однако и их потенциал не раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необходимое условие действия права обеспечивается преимущественно посредством контрольно-надзорной деятельности.
В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых контрольно-надзорных правоотношений является отсутствие организационной подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного контроля на концептуальном уровне. И в этом отношении востребованной оказывается идея разграничения контроля и административного надзора, обоснования его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, установления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его соотношения с контролем и другими правоохранительными государственными функциями.
Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный характер возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогранность поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъектов административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению федеральных служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учреждений. Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку учреждения не входят в систему исполнительной власти. Расширяется практика наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В результате возникает сложная, многоуровневая, разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся неустойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать систему исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административная реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума, а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно. Поэтому внимание исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компетенции субъектов административного надзора. Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий делегирования надзорных полномочий иным субъектам.
Множество субъектов административного надзора негативно сказывается и на эффективности их деятельности в целом. Повышение активности административного надзора становится препятствием экономического развития, но не способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние годы наметилась тенденция использования заложенного в административном надзоре мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, превращение важнейшей государственной функции в непреодолимый административный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики. Не случайно принятыми в последние годы программными документами предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Поэтому не менее важным представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзора эффективными юридическими процедурами, придание административному надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить и соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений между субъектами административного надзора и предпринимательским сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры. И уже первые результаты прокурорского участия в организации надзорной деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждающихся в срочном разрешении. Вместе с тем, названный Федеральный закон регулирует лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотношений. Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм упорядочения административного надзора; не получили надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпринимательскую деятельность. Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ведомственными актами - административными регламентами, регулирующими аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью должностных лиц органов административного надзора.
Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются необходимыми условиями прогресса и процветания государства. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения законности были предметом многочисленных исследований. Наиболее существенный вклад в теорию внесли С. Н. Братусь, А. Е. Лунев, В. И. Ремнев, И. С. Самощенко и др. Выявлению природы административного надзора, анализу правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих ученых-административистов (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисов, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, М. С. Студеникина, и др.). В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления государственного контроля, административный надзор рассматривался применительно к деятельности государственных инспекций и органов внутренних дел. В свою очередь, в работах В. П. Беляева, С. Н. Назарова, А. Х. Казариной и др. основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора. Особенности административно-правового статуса субъектов административного права исследовались в работах Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, В. С. Прониной, Н. Г. Салищевой, В. Г. Татаряна, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др. Административно-правовой статус субъектов административного надзора в комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объектом специального изучения административно-правовой статус государственных инспекторов и других сотрудников надзорных органов.
В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений, в частности, работы Ю. М. Козлова, Г. И. Петрова, Р. О. Халфиной и др. С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность административных правоотношений предметом научных исследований не были.
Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при проведении административного надзора не рассматривались. Ряд проведенных позже научных исследований был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами и теоретическим вопросам административной юстиции (А. А. Демин, А. Б. Зеленцов, И. Ш. Килясханов, С. Н. Махина, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, и др.). В последние годы основное внимание исследователей направлено на обоснование необходимости создания в стране административной юстиции. Не отрицая важности и актуальности поиска ответов на вопросы о месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определенную специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становления административной юстиции.
Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации деятельности исполнительной власти. В работах В. Д. Сорокина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, В. М. Горшенева, С. З. Женетль и других ученых созданы теоретические основы данной стороны правового регулирования.
Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем административного надзора заложены в административно-правовой доктрине. Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социально-экономического и политического устройства страны. Поэтому повышение эффективности государственного управления при одновременном обеспечении законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах, объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени, эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методологию и направленность настоящего диссертационного исследования.
К исследованию данного юридического феномена представители юридической науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в последние годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой весной 2004 г., а также правоохранительным потенциалом, заложенным в данном виде деятельности. К сожалению, несмотря на столь значительное число научных работ монографического характера, цельной научной теории административного надзора на сегодняшний день не сложилось. Более того, подвергаются ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой исторической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, положения о целях, предмете, пределах и содержании административного надзора. В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.