Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию исследования проблем административного надзора органов исполнительной власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административно-правовой теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить противоречия.
Объектом исследования является институт административного надзора в России.
Предмет исследования составляют: административный надзор как функция исполнительной власти; правовое регулирование административно-надзорной деятельности; статус субъектов административного надзора и правовые вопросы организации их системы; административно-надзорное производство; практика реализации функции административного надзора органами исполнительной власти; проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции административного надзора в системе государственного управления, включающей методологию и методику установления административно-правовых статусов субъектов административно-надзорных правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятельности, организацию административно-надзорной деятельности, процессуальную форму административного надзора.
В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:
обоснование необходимости выделения административного надзора как самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функций органов исполнительной власти;
раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов правоохраны;
восполнение теоретических основ института административного надзора, «очистка» его от ненаучных элементов;
анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, выявление юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции правового института административного надзора, наполнение ее адекватным содержанием;
исследование динамики развития системы органов, осуществляющих административный надзор, выявление тенденций и определение перспектив развития;
разработка методологических и методических основ компетенции органов административного надзора;
раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административный надзор, и его должностного лица - государственного инспектора;
выработка научной основы и поиск путей системной организации деятельности органов, осуществляющих административный надзор;
формулирование концептуальной модели административно-надзорного производства;
раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное правоотношение», анализ ее элементов;
разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора;
определение основных направлений совершенствования административного надзора;
формулирование предложений по развитию законодательства об административном надзоре;
разработка концепции и проекта федерального закона «Об административном надзоре».
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М., 2001. С. 79, 310-311..
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).
В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию каждого структурного элемента административного надзора в динамике его развития в нашей стране. Системный анализ позволяет оценить его состояние, обеспечить конкретность исследования.
С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов административного надзора, этапы их формирования и трансформации полномочий.
Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.
Формально-логический и социологический методы позволяют определить место и роль административного надзора в государственном управлении, его значимость для общества.
Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов.
Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в законодательстве об административном надзоре, формированию предложений по его совершенствованию.
При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.
Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов административного надзора, статистические материалы, справочная литература.
Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.
Научная новизна исследования. В представленной работе на основе комплексного исследования действующего законодательства разработаны проблемы нормативного правового регулирования и осуществления административного надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна диссертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.
В пределах проведенного исследования впервые:
- раскрыта сущность административного надзора как правоохранительной функции органов исполнительной власти;
- выявлены критерии разграничения административного надзора от регулятивных и иных правоохранительных функций органов исполнительной власти;
- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта специфика их содержания;
- предложены критерии разграничения предметов ведения органов прокуратуры и органов административного надзора;
- установлены тенденции развития системы органов административного надзора в СССР и Российской Федерации;
- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов административного надзора, предложены критерии разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, органов административного надзора субъектов Российской Федерации, а также структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государственные административно-надзорные полномочия;
- обоснована конструкция административно-правового статуса органа административного надзора, его должностного лица - государственного инспектора, раскрыто содержательное наполнение данной конструкции;
- доказана правоохранительная сущность государственной службы на должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных должностей независимо от того, в каком органе исполнительной власти они предусмотрены; предложено учитывать данные обстоятельства при разработке проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации;
- сформулированы научно обоснованные предложения по организации функционирования системы органов административного надзора;
- выработана концепция административно-правового регулирования административного надзора органов исполнительной власти;
- предложена новая юридическая конструкция административно-надзорного производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов;
- определены основные направления обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора; сформулированы предложения по внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиления гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется административный надзор.
В диссертации получили дальнейшее развитие:
- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;
- представления об административно-правовом статусе органа исполнительной власти и должностного лица;
- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса органа исполнительной власти, должностного лица;
- типология правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по реализации институтов материального административного права;
- классическая теория государственного контроля и государственных инспекций, как органов надведомственного контроля;
- теория административного процесса, общие положения о юридической процессуальной форме.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторская концептуальная модель административного надзора, основывающаяся на представлениях о современном федеративном правовом государстве с рыночным укладом экономики. Содержание данной модели образует согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик данного вида государственного контроля:
1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с правовым нормированием, административно-правовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;
2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни;
3) является одним из основных средств правоохраны;
4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам;
5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений;
6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.
2. Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права и основывается на следующих концептуальных идеях:
1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ - федеральным законом;
2) предмет административного права образуется совокупностью двух разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних. Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового регулирования административного надзора и контроля - простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо;
3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.
3. Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контролем, в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и отнесенной наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к группе «функций по контролю и надзору». Данным Указом осуществлена юридическая формализация реформаторских идей о новой конструкции исполнительной власти в России, построенной на основе функциональной специализации каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства).