4. В настоящее время в российском административном праве сформировался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.
Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по следующим основным направлениям:
- формирования единой законодательной основы, образующей Общую часть этого правового института;
- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;
- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;
- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования отдельных видов административного надзора;
- развития процессуально-правового регулирования административного надзора;
- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института административного надзора.
5. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административной реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым основными субъектами административного надзора были определены федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет федеральные службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме, не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам. В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает необходимую гибкость государственного управления.
6. Возникшая в результате приспособления административно-командной системы исполнительно-распорядительных органов надведомственного контроля СССР совокупность органов административного надзора остается неэффективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспективы ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся:
- функциональной специализацией субъектов административного надзора;
- унификацией их организационно-правовых форм;
- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;
- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной деятельности.
7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного значения» и распространения практики делегирования государственных функций органам местного самоуправления обусловливает создание структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную») государственную функцию административного надзора. Реализация исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.
8. Основной целью организации системы субъектов административного надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В результате административный надзор становится одной из самых коррупционных сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной деятельности законодательных новелл, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и на Министерство экономического развития РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов, «понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.
9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам - гражданам и организациям. Названные полномочия в силу своей государственной и правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности государственного инспектора к определенному виду государственной службы - государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует отказаться от избранного в действующем федеральном законодательстве о государственной службе смешанного критерия выделения государственной правоохранительной службы, не позволяющего однозначно определить круг государственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функционального критерия, определяемого юридической природой функций, осуществляемых указанными должностными лицами. Единство функциональной компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации административно-правовых статусов государственных инспекторов как государственных служащих государственной правоохранительной службы независимо от того, в штате какого органа существует данная должность.
10. Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно-надзорное производство - комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах. Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех видов административно-надзорных производств:
1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;
2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
11. Административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях. Законность осуществления административного надзора должна обеспечиваться сочетанием традиционных и новых методов:
- повышением качества нормативного правового регулирования;
- обязательной антикоррупционной экспертизой проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора;
- государственным контролем (включая прокурорский надзор) и общественным контролем за реализацией функции административного надзора;
- прозрачностью и публичностью административно-надзорной деятельности;
- юридической, прежде всего административной, ответственностью должностных лиц органов исполнительной власти;
- административной юстицией, включая развитие досудебных процедур разрешения споров.
12. Административный надзор в экономически развитых зарубежных странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенными значительными властными полномочиями, нередко носящими дискреционный характер. Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с высоким доверием населения к государству и его исполнительным органам, а также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц надзорных органов, компенсируют негативное влияние административно-надзорной деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для его развития. Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве целей реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельности в Российской Федерации.
13. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих административный надзор, выявлен ряд существенных юридических пробелов и коллизий, предложены пути их устранения, в том числе:
13.1. Концепция и авторский проект федерального закона «Об административном надзоре».
13.2. Внести следующие изменения в КоАП РФ:
- исключить п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1, ст. 28.7 КоАП РФ;
- дополнить статьей 19.30 следующего содержания:
«Статья 19.30. Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля
1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом,
- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля…
2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …
3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о проведенной проверке,
- влечет наложение…».
- дополнить ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ после слов «19.29,» словами «19.30,».
13.3. Внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» следующие изменения:
- изложить часть 2 статьи 13 названного Федерального закона в следующей редакции:
«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.»;
- дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки, данный в ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона пунктом 3 следующего содержания:
«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
- дополнить названный Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.
2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).