В соответствии с монистической теорией объектом правоотношения являются действия, поведение людей. В. М. Горшенев и А. Б. Шахов в соответствии с этим определяют объектом контрольного правоотношения поведение контролируемых субъектов. Однако административно-надзорное правоотношение направлено, по мнению диссертанта, на установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям). На отдельных стадиях надзорного производства можно выделить специальные объекты: сводный план проведения проверок, акты согласования, отчеты и т.д.
Административно-надзорные правоотношения по своему содержанию являются правоохранительными, поскольку назначение административного надзора вообще - обеспечение безопасности, охрана прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства. Вместе с тем, их субъектный состав отличен от классических правоохранительных отношений, возникающих в уголовном или гражданском процессе, и изменяется от стадии к стадии административно-надзорного производства. В собственно надзорных правоотношениях, возникающих в ходе проведения проверок, участвуют властные и невластные субъекты - стороны, а также иные лица, вовлекаемые в надзорное производство - эксперты, специалисты и т.д.
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 названы невластные субъекты рассматриваемых правоотношений: органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица и граждане. Диссертант выражает сомнение в том, что невластными субъектами могут быть органы государственной власти и их должностные лица, и обосновывает невозможность этого. В тех случаях, когда в нормативных правовых актах предусматривается осуществление органами исполнительной власти «надзора» в отношении других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, в действительности имеется в виду надведомственный контроль, чаще всего за осуществлением переданных полномочий.
Одним из существенных пробелов нормативного правового регулирования административного надзора остается незакрепленность правового положения экспертов, специалистов и переводчиков. Одной из новелл Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ является требование государственной аккредитации экспертов. К тому же, ст. 19.26 КоАП РФ предусматривает административную ответственность экспертов за дачу заведомо ложного заключения при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместе с тем, отсутствует обязательное условие предупреждения эксперта об ответственности за дачу заведомо ложного заключения, что делает невозможной реализацию административной ответственности. Диссертант предлагает для окончательного решения указанной задачи, придерживаясь единообразия, установить в Федеральном законе № 294-ФЗ, в Таможенном кодексе РФ и других федеральных законах, регулирующих административно-надзорные правоотношения, требования к экспертам, специалистам и переводчикам аналогичные тем, которые установлены ст. 25.8 - 15.10 КоАП РФ. Кроме того, необходимо предусмотреть административную ответственность специалиста и переводчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Содержанием правоотношений является юридическая связь между его участниками - корреспондирующие субъективные права и юридические обязанности. Исследование нормативных правовых актов, проведенное соискателем, свидетельствует о недостаточной определенности содержания административно-надзорных правоотношений при том, что ст. 19.3 - 19.5 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения субъективного права госинспектора давать законные распоряжения, предписания (постановления, представления, решения). В ходе анализа принятых федеральными органами исполнительной власти административных регламентов осуществления государственной функции по надзору диссертантом установлено, что предусмотренные Правительством РФ задачи регламентации в принимаемых актах решаются не полностью, в частности, не решается вопрос о проведении межведомственных согласований, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления объектом административного надзора идентичной информации. Тем самым приводится дополнительная аргументация необходимости принятия федерального закона об административном надзоре, концепция и проект которого представлены в диссертации.
В заключительном параграфе «Обеспечение законности административного надзора» рассматриваются известные теории административного права способы обеспечения законности в управлении и практика их применения применительно к административно-надзорной деятельности.
Диссертант высоко оценивает значение законности в административно-надзорной деятельности, прежде всего, в силу ее направленности на граждан и организации. Многочисленные факты нарушений принципа законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых фирм до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%. Нарушения законности субъектами, призванными ее обеспечивать, оказывают разрушающее воздействие на правосознание российского общества. Р. ф. Иеринг писал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, далеко не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. И совершенно справедливо сравнивал такого стража закона с врачом, отравляющим больного, опекуном, придушающим опекаемого См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64..
Диссертант отмечает, что проблема обеспечения законности в контрольно-надзорной деятельности выносилась на повестку дня руководителями СССР в 1921, 1925, 1932, 1956 гг. и позже, в последние годы, она вновь обрела остроту. Поэтому поиск путей обеспечения законности в деятельности исполнительной власти, всегда привлекает внимание ученых-административистов. Наиболее значительный вклад в решение указанных проблем внесли А. Е. Лунев См.: Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. - М., 1963., И. С. Самощенко См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством - М., 1960., Е. Старосьцяк См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959; Элементы науки управления - М., 1965., В. И. Ремнев См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении - М., 1979., Ю. А. Тихомиров См.: Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. - М., 1998. и др. Основные способы обеспечения законности сводятся к:
1) повышению качества нормативного правового регулирования;
2) повышению квалификации управленческих кадров;
3) контролю;
4) ответственности.
Проводимая в стране административная реформа потребовала инновационных подходов, в том числе, и к решению проблемы обеспечения законности. Автор выражает уверенность в позитивном воздействии прозрачности деятельности органов исполнительной власти в рамках реализации программы «Электронное правительство»; внедрения новых критериев оценки деятельности «по результату»; повышение качества и глубины процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти путем принятия административных регламентов осуществления государственных функций; развитие антикоррупционного законодательства; усиление и упорядочение прокурорского надзора.
В параграфе рассматриваются названные способы во взаимосвязи. Так, повышению качества нормативных правовых актов, по мнению диссертанта, должно способствовать проведение обязательной антикоррупционной экспертизы их проектов. Особое значение придается контролю: предварительному, текущему и последующему, осуществляемому и в нормотворческой, и в правоприменительной деятельности. А повышение прозрачности деятельности субъектов административного надзора открывает новые перспективы общественному контролю.
В параграфе приводятся результаты исследования информационного массива, размещенного в сети Интернет в целях реализации правительственных решений, направленных на обеспечение законности в административно-надзорной деятельности. Делается вывод о необходимости разработки механизмов контроля за соблюдением установленных требований к сайтам органов государственной власти, а также определения ответственности уполномоченных должностных лиц.
Характеризуя виды государственного контроля за деятельностью субъектов административного надзора, автор оценивает их с точки зрения непосредственности, оперативности и компетентности, отмечает неразработанность проблем ведомственного контроля в форме проведения повторных проверок объектов административного надзора, неурегулированность его федеральным законодательством, и предлагает внесение необходимых изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Кроме того, в параграфе предложена авторская редакция статьи «Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)», подлежащей, по мнению диссертанта, включению в названный Федеральный закон.
Одним из наиболее проблемных вопросов остается вопрос о юридической ответственности государственных инспекторов. Соискатель отмечает, что в нормативных правовых актах ее отсутствие маскируется расхожей формулировкой «несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством». В параграфе конструируются составы административных правонарушений, формулируются авторские редакции статей, предлагаемых к включению в КоАП РФ. Предлагается отнести возбуждение дел о таких правонарушениях к ведению прокурора.
Исследование проблем административной юстиции как еще одного способа обеспечения законности в административно-надзорной деятельности позволило выявить несовершенство ГПК РФ и АПК РФ, не в полной мере реализующих положения Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В результате предложено предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом предложено квалифицировать указанное деяние должностного лица (инспектора) как грубое нарушение условий контракта.
В заключении диссертации подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются концепция федерального закона об административном надзоре и авторские редакции изменений КоАП РФ и федеральных законов.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора
Монографии
1. Зырянов С. М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти. - М.: ВНИИ МВД России, 2004. - 136 с. (8,5 п.л.);
2. Зырянов С. М. Административный надзор милиции. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 111 с. (7,0 п.л.).
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Зырянов С. М., Мазеин В. Т. Защищенная полиграфическая продукция и ее незаконный оборот (по материалам борьбы с незаконным оборотом бланков трудовой книжки // Российский следователь. 2004. № 10. С. 25 - 28. (0,5 (0,25) п.л.);
2. Зырянов С. М. Административная реформа надзорных органов // Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 10. С. 12 - 14. (0,6 п.л.);
3. Зырянов С. М., Шайхутдинова Т. Ф. Особенности пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 11. С. 29 - 33. (0,5/0,2 п.л.);
4. Зырянов С. М. Современное состояние и перспективы развития административного надзора // Вестник Воронежского государственного университета. Серия Право. 2008. № 2. С. 156 - 162. (0,6 п.л.);
5. Зырянов С. М. Административный надзор. Вопросы терминологии // Закон и право. 2008. № 4. С. 50 - 51. (05 п.л.);
6. Зырянов С. М. Цель как элемент статуса субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 11. С. 96 - 100. (0,5 п.л.);
7. Зырянов С. М. Функции органов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 12. С. 64 - 68. (0,6 п.л.);
8. Зырянов С. М. Становление системы субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 1. С. 84 - 89. (0,6 п.л.);
9. Зырянов С. М. Административно-надзорные правоотношения: содержание и развитие // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 90 - 100. (0, 6 п.л.).
10. Зырянов С. М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 17 - 26. (0,6 п.л.);
11. Зырянов С. М. Развитие административно-надзорных правоотношений // Ломакина В. Ф. Административно-правовые отношения («Лазаревские чтения») // Государство и право. 2009. № 2. С. 9 - 23. (0,1 п.л.);
12. Зырянов С. М. Административно-правовой статус государственного инспектора как субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 3. С. 162 - 168. (0,6 п.л.);
13. Зырянов С. М. Проблемы упорядочения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в области осуществления предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 39 - 49. (0,6 п.л.).
14. Зырянов С. М. Вопросы организации деятельности субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 9. С. 159 - 165. (0,5 п.л.);