Исследование, проведенное в параграфе, свидетельствует о том, что нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью и противоречивостью. Полномочия госинспекторов не обеспечиваются необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора, создает предпосылки развития коррупции. Назрела необходимость привести статус госинспектора в соответствие современным требованиям, предъявляемым к субъектам административного надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных компонентов статуса, обусловленное функциональным единством должности госинспектора в различных органах исполнительной власти и государственных учреждениях.
В работе анализ структуры и содержания статуса госинспектора осуществляется с учетом ряда обстоятельств: 1) госинспектор обладает общим статусом гражданина Российской Федерации; 2) фактически (но не всегда формально) он - государственный служащий, ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим; 3) он - должностное лицо, статус которого определяется должностью - исходной организационно-структурной единицей государственного органа или учреждения; 4) он обладает специальным статусом как член корпорации; 5) должность - организационно-структурная единица органа, что требует единых подходов к исследованию юридических конструкций статуса госинспектора и статуса органа административного надзора; 6) в отличие от органа, в личностном статусе госинспектора появляются в качестве отдельных блоков элементов ответственность и гарантии.
На этой основе в параграфе формулируются цели, задачи, функции госинспектора, рассматривается организационно-структурный блок элементов статуса. В компетенционном блоке элементов исследованию подвергаются функциональная, процессуальная, предметная и территориальная компетенция, выявлены общие признаки, имеющие системообразующее значение (общность исполняемых функций; общность должностных обязанностей и прав; стабильность статуса; государственная защита), показаны изменения подходов к нормативному правовому закреплению компетенции госинспектора. Диссертант отмечает большую стабильность статуса госинспектора в сравнении со статусом надзорного органа.
Установлено, что различия в статусе госинспектора обусловлены, прежде всего, принадлежностью к тому или иному виду государственной службы, а также отсутствием нормативно закрепленных единых критериев разграничения видов государственной службы. Вместе с тем, общие признаки статуса госинспектора, правоохранительный характер административно-надзорной деятельности, по мнению автора, требуют отнесения всех инспекторских должностей к правоохранительной государственной службе, а также признания возможности существования не только федеральной правоохранительной службы, но и правоохранительной службы субъектов Российской Федерации.
Касаясь проблемы коррупции в административно-надзорной деятельности, соискатель указывает на условия ее существования, в числе которых как объективно обусловленная дискреционность полномочий, так и осознанное или непреднамеренное внесение в нормативные правовые акты коррупциогенных факторов. Право и обязанность для должностного лица образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает представление о том, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право. Госинспектор может трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». Это не означает, что у госинспектора вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права должны носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определенных, установленных федеральным законом условий.
В четвертом параграфе «Проблема координации деятельности системы субъектов административного надзора» разрабатываются проблемы упорядочения административно-надзорной деятельности, анализируется опыт координации контрольно-надзорных органов в СССР, на региональном и местном уровнях в Российской Федерации, а также в зарубежных странах.
Осуществленное в параграфе исследование научных трудов советских ученых, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления свидетельствует о том, что необходимость упорядочения данной деятельности возникла не сегодня, определенные организационно-правовые меры предпринимались в СССР, как на уровне Союза, так и на уровне союзных республик, определенный опыт накоплен в субъектах Российской Федерации, в практике имеются примеры организации деятельности надзорных органов на территориях муниципальных образований. В параграфе представлена классификация имеющихся форм координации:
1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра;
2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра либо объединения инспекций в одном органе;
3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного содержания;
4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным субъектам.
Организация деятельности субъектов административного надзора должна быть, в первую очередь, направлена на ограничение коррупции, снижение «административных барьеров», препятствующих развитию малого предпринимательства, что достигается сокращением количества и продолжительности проверок, проводимых надзорными органами. Однако все существующие механизмы координации надзорной деятельности, напротив, направлены на усиление «административной опеки».
Диссертант анализирует организацию деятельности государственных инспекций на общегосударственном уровне в Республике Казахстан в сопоставлении с новеллами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, предусматривающими согласование с прокурорами проведения внеплановых проверок, осуществление плановых проверок в соответствии со сводными планами и требующими организовывать взаимодействие субъектов административного надзора соответствующими административными регламентами. Доказывает несовершенство избранных отечественным законодателем форм организации, заключающеея в следующем: во-первых, административная по своей природе функция координации деятельности субъектов административного надзора оказалась возложена на органы прокуратуры, не входящие в систему органов исполнительной власти; во-вторых, предусматривается утверждение Правительством РФ актов Генеральной прокуратуры РФ, что противоречит статусу Правительства РФ, установленному Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; в-третьих, Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой механическое сведение множества отдельных планов, что позволяет лишь обеспечить соблюдение условия о периодичности плановых проверок (одним субъектом надзора в отношении одного объекта плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года) и не решает задачу объединения усилий субъектов административного надзора и, тем самым, снижения административных барьеров.
По мнению соискателя в целях упорядочения административно-надзорной деятельности необходимо, во-первых, передать функцию составления сводного плана федеральному органу исполнительной власти; во-вторых, наполнить ее новым содержанием, заменив механическое сведение множества планов реальным объединением запланированных проверок с целью уменьшения их общего количества; в-третьих, предусмотреть корректировку планов работы субъектов административного надзора в соответствии со сводным планом.
В параграфе сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, создающих условия для организации взаимодействия субъектов административного надзора.
Третья глава «Административно-надзорное производство» посвящена разработке процессуально-правовых проблем реализации института административного надзора. С теоретических позиций административного процесса дается характеристика административно-надзорного производства как самостоятельного административного производства, раскрывается содержание административно-надзорных правоотношений, а также исследуются проблемы обеспечения законности в административно-надзорном производстве.
В первом параграфе «Понятие и стадии административно-надзорного производства» в качестве предмета исследования определена юридическая процессуальная форма административно-надзорной деятельности.
Диссертант критически осмысливает представленные авторитетными учеными (В. А. Рязановский, Г. И. Петров, В. Д. Сорокин, Н. Г. Салищева, М. Я. Масленников, В. М. Горшенев, Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов и др.) взгляды на сущность и содержание административного процесса и приходит к выводу о наличии насущной необходимости в ограничении дискреционных полномочий субъектов надзора путем придания административно-надзорной деятельности процессуальной формы, предпосылки чему заложены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Названный Федеральный закон требует от субъектов административного надзора совершения определенной логической последовательности административных процедур, складывающихся в стадии административного производства, завершающиеся принятием юридических актов, т.е. осуществления процессуальной деятельности.
В административно-надзорной деятельности изначально заложена противоречивость конституционного принципа приоритета интересов человека перед интересами государства. С одной стороны, данный принцип требует ограничения государственного вмешательства в частные дела и исключения дискреционных полномочий надзорных органов; с другой стороны, защита интересов человека как потребителя товаров, работ и услуг требует расширения свободы усмотрения в части пресечения разного рода посягательств на данные интересы.
В связи с тем, что административный надзор в зависимости от ряда условий может получать различную форму, в параграфе осуществлена систематизация видов административно-надзорных производств и было выделено три наиболее общих формы:
1) ординарное административно-надзорное производство (проведение плановых мероприятий);
2) экстраординарное административно-надзорное производство (проведение внеплановых мероприятий);
3) особое административно-надзорное производство (порядок регламентируется специальными нормативными правовыми актами).
В параграфе выявлена коллизия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и КоАП РФ в части определения поводов к проведению внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях и процессуальной регламентации деятельности субъектов административного надзора, одновременно, являющихся субъектами, уполномоченными возбуждать дела об административных правонарушениях. В правоприменительной практике данная коллизия приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц надзорных органов, позволяя им проводить внеплановые проверки, не получая согласия прокурора. Учитывая единство целей внеплановых проверок и проверок, проводимых с целью установления наличия признаков административного правонарушения, предложено устранить данную коллизию. Для этого поводы, перечисленные в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление сведений, информации от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в средствах массовой информации должны влечь назначение и проведение внеплановых проверок в порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим внеплановую проверку, признаков административного правонарушения, возникает повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Кроме того, это потребует исключения из КоАП РФ ст. 28.7, а также упоминания административного расследования в других статьях Кодекса.
Во втором параграфе «Административно-надзорные правоотношения» на основе положений общей теории правоотношений раскрывается структура административных правоотношений данного вида.
Теория административных правоотношений, основывающаяся на работах преимущественно советских ученых (Н. Г. Александрова, Г. И. Петрова, Р. О. Халфиной, Ю. М. Козлова и др.), исходит из того, что общественное отношение, урегулированное нормой административного права, представляет собой юридическую конструкцию, в которой можно выделить для анализа три элемента: объект, субъекты и содержание См., напр.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. - М., 1955; Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л., 1949; Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. - М., 1958; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. - М., 1976; Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. - Л., 1972; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. - Л., 1959; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974 и др.. Принято различать вертикальные, горизонтальные и диагональные правоотношения, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные. Однако при попытке описать какую либо конкретную группу правоотношений исследователь сталкивается с серьезными трудностями, не позволяющими дать однозначную характеристику.