Диссертант на основе анализа исторических источников права устанавливает, что контрольная функция исполнительной власти, обладающая признаками административного надзора, начала формироваться в России в виде полицейского надзора, а также горного надзора уже в XVII - XVIII вв. Наряду с полицией ее осуществляли приказы, затем коллегии, в том числе Берг-мануфактур-коллегии. Первые отраслевые государственные инспекции - прообразы современных федеральных служб - появились уже в 1918 г. при Наркомате труда, а организация их деятельности была возложена на Рабоче-Крестьянскую инспекцию (Рабкрин), обязанную, в том числе, препятствовать дублированию и параллелизму контрольно-надзорной деятельности.
Во второй половине прошлого века среди контрольных полномочий выделяются полномочия по осуществлению административного надзора - в части обеспечения строгого исполнения требований нормативных правовых актов предприятиями и организациями, непосредственно не подчиненными государственным комитетам. В то же время, следует признать, что подчиненность в определенной степени имела место, поскольку предприятия и организации были все же государственными, поэтому госкомитеты действовали в системе государственных субъектов.
Система государственных инспекций всегда имела тенденцию к перманентному расширению. Количество их росло до принятия управленческих решений о сокращении их численности, но затем рост возобновлялся. Всю эту систему контроля и надзора венчал (но не возглавлял) союзно-республиканский орган - Комиссия государственного контроля Совета Министров СССР.
Другой важной тенденцией развития рассматриваемой системы стала специализация контроля и выделение из него административного надзора, отмеченная исследователями уже в 60-е гг. прошлого века См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка - М., 1965. С. 66..
Основным организационно-техническим принципом построения советского аппарата управления был территориально-производственный принцип См.: Научные основы государственного управления в СССР. - М., 1968. С. 93 - 97., поэтому после распада СССР соответствие формы органа исполнительной власти его функциям было на некоторое время нарушено. Первым Указом Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти были образованы министерства, государственные комитеты, службы, агентства, инспекция и центр, не образовывавшие иерархической структуры. При этом функции по контролю и надзору осуществляли все виды органов.
Вскоре тенденция к специализации органов возродилась вновь, началось увеличение числа служб как специализированных надзорных органов. Иерархическая структура с узкой специализацией федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств была образована указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649. Однако идея создания узко специализированных органов и осуществления административного надзора исключительно федеральными службами не была в полной мере реализована. В число субъектов административного надзора в настоящее время входят два федеральных министерства и ряд федеральных агентств, а также государственные учреждения, по своей организационно-правовой форме не являющиеся органами исполнительной власти.
Вместе с тем, определение органа как отраслевого или функционального осуществляется на основе не его структуры, а его роли как элемента более сложной структуры, взаимосвязи с другими элементами более сложной системы См.: Бахрах Д. Н. Организационные структуры государственного управления // Правоведение. 1981. № 6. С. 27 - 36.. Анализ современной системы органов административного надзора свидетельствует о существовании значительно большего их числа, нежели простая сумма федеральных служб и других органов, имеющих надзорные полномочия. Целый ряд надзорных органов представлен структурными подразделениями других органов исполнительной власти. Таковы государственные инспекции в структуре МЧС России и МВД России, департаменты, возглавляющие отраслевые инспекции в федеральных службах, образованных путем их слияния (Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор и др.). Диссертант отмечает, что подобные слияния осуществляются, как правило, в ущерб отдельным направлениям административного надзора и, кроме того, не способствуют разграничению предметов ведения субъектов административного надзора. Объединение в одном органе нескольких самостоятельных надзоров не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям) структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо друг от друга. Узкая специализация инспекций сохраняется в большинстве случаев.
Сложившаяся система субъектов административного надзора представлена множеством органов. По данным Генеральной прокуратуры РФ каждый предприниматель оказывается в поле зрения более чем 40 федеральных, региональных и местных надзорных органов, ежегодно проводящих более 20 млн. проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд. рублей.
Соискатель приходит к выводу о том, что идея специализации субъектов административного надзора является плодотворной, с другой стороны, объединение нормотворческих, разрешительных и надзорных функций в компетенции одного органа исполнительной власти по отраслевому признаку, неоднократно подвергнутое критике учеными-административистами, приводит к созданию замкнутых сфер управления, утрачивающих связь с внешней средой, к зарегулированию отдельных видов деятельности, создает питательную среду для роста коррупции. К сожалению, ведомственные связи между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими разнородные функции, во многом еще сохраняются.
Аналогичные проблемы выявлены автором и в подсистемах органов административного надзора субъектов Российской Федерации, создаваемых на основе ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ. Кроме того, в результате анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления установлено, что во многих случаях структурные подразделения местных администраций и учреждаемые ими муниципальные учреждения наделяются властными государственными полномочиями, в том числе и административно-надзорными при отсутствии законодательной основы.
Разработка вопросов, связанных с определением юридической природы деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления остается дискуссионным. С одной стороны, их деятельность осуществляется в рамках местного самоуправления, независимого от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). С другой стороны, правовые отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами и организациями по поводу обеспечения соблюдения последними общеобязательных норм (устанавливаемых федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления), не отличаются от правоотношений с участием органов государственной власти и их должностных лиц. В параграфе приводятся аргументы о недопустимости «присвоения» органами местного самоуправления государственной функции административного надзора.
Функциональное родство органов, в компетенции которых предусмотрены административно-надзорные полномочия, является предпосылкой для рассмотрения всей их совокупности с позиций системности. Систематизация органов административного надзора помимо теоретического интереса представляет значительную практическую ценность, поскольку позволяет выявить закономерности, определяющие их взаимодействие, помогает провести четкие границы их предметной и территориальной компетенции - весьма трудная задача, учитывая неопределенность, сложившуюся по данному вопросу в конституционном праве (ст. 71 - 73 Конституции РФ). Не в полной мере решена данная проблема и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.. Далеко не всегда удается отнести отдельные предметы к ведению Российской Федерации, регионов или к их совместному ведению. Кроме того, в основе разграничения предметов ведения лежит распределение обязанности по финансовому обеспечению той или иной деятельности, что не препятствует образованию региональных субъектов административного надзора, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и дублирующих полномочия федеральных органов. Диссертант выявляет и другие способы разграничения предметов ведения субъектов административного надзора:
исключение участия региональных органов ст. 71 Конституции РФ и федеральным законом;
непосредственное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом;
опосредованное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом (в связке с другими функциями);
утверждение перечней объектов, отнесенных к ведению федеральных и региональных органов административного надзора.
Диссертант негативно оценивает неконтролируемое расширение круга субъектов административного надзора за счет создания региональных и местных органов и учреждений и предлагает внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ норму, запрещающую создание в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях органов исполнительной власти, учреждений, дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти.
Во втором параграфе «Структура и содержание административно-правового статуса органа административного надзора» на основе сформировавшейся теории статуса органа исполнительной власти уточняется структура и раскрывается содержательное наполнение статуса органа административного надзора.
При рассмотрении обозначенных вопросов диссертант исходит из множественности факторов, определяющих правовое положение субъектов государственного управления, предположения о том, что общность осуществляемых функций неизбежно обусловливает сходство компетенции, обязательности установления властных полномочий по ограничению прав и свобод граждан и организаций только федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а также уверенности в том, что углубление научных знаний о правовом положении органов административного надзора позволит от поиска путей оптимизации системы органов исполнительной власти перейти к научно обоснованному построению указанной системы, обеспечить законность деятельности надзорных органов, исключить дублирование их полномочий.
В параграфе проведен анализ сложившейся конструкции административно-правового статуса коллективного субъекта (органа) и предложено исключить из нее ответственность, поскольку ни один из известных видов юридической ответственности неприменим к органу исполнительной власти. Вместе с тем, предложено расширить рассматриваемую юридическую конструкцию за счет введения блока элементов, определяющих критерии и порядок оценки его деятельности. Предлагая данную новацию, автор исходит из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких либо инструментов результат. Кроме того, внедрение оценки деятельности органов исполнительной власти по результату признано важной задачей современного этапа административной реформы.
В параграфе раскрывается содержание следующих блоков элементов статуса органа административного надзора: а) целевой (цели, задачи, функции органа); б) структурно-организационный; в) компетенционный; г) оценочный.
Рассматривая целевой блок элементов, диссертант предлагает различать цель создания органа (таковой является осуществление административного надзора) и цель деятельности органа (обеспечение безопасности в закрепленной сфере). Цель обеспечения безопасности предстает в качестве глобальной управленческой задачи, решаемой органом административного надзора путем определения и решения юридических задач: предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих в различных отраслях. При этом восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачу административного надзора не входят. Субъект надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении. Функциональный элемент целевого блока статуса органа административного надзора представлен основной функцией - собственно функцией осуществления административного надзора и общими функциями органа исполнительной власти: учет, планирование, прогнозирование, отчетность и т.д.
В параграфе доказана необходимость своего рода «стандартизации и унификации» организационных форм органов и учреждений административного надзора в направлении реорганизации министерств, агентств, комитетов и т.д. в службы и инспекции с выведением их из подведомственности органам исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности. Признано недопустимым возложение административно-надзорных полномочий на государственные учреждения.
В третьем параграфе «Теоретические проблемы определения статуса государственного инспектора» формируются теоретические основы унификации статуса должностных лиц органов и учреждений, осуществляющих административно-надзорные полномочия.
Статус государственного инспектора представляет интерес в связи с тем, что лица, замещающие указанные должности, непосредственно осуществляют государственные функции по контролю и надзору, наделяются для этого властными полномочиями публичного характера, в том числе, правом совершать юридически значимые действия и принимать юридически значимые решения, наделять, ограничивать права, лишать прав граждан и организации. Выявленная в предыдущем параграфе специализация органов административного надзора в условиях отсутствия концептуальных основ приводит к появлению разнородных статусов государственных инспекторов. В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям: федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; государственной «правоохранительной» службы; «гражданского персонала» государственных учреждений.