В законах большинства субъектов РФ сведения о доходах и расходах представляются в срок до 30 апреля, а в некоторых законах субъектов такой срок установлен до 1 апреля (например, Камчатский край, Республика Калмыкия, Республика Коми).
Основной вопрос, вставший перед региональным научно-практическим сообществом: возникает ли у лиц, замещающих муниципальные должности, в субъектах РФ, где срок подачи сведений о доходах и расходах установлен до 30 апреля, обязанность представить сведения о доходах и расходах по новому правилу - высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее по тексту - высшее должностное лицо субъекта РФ). Другими словами, освобождает ли от исполнения обязанности, установленной федеральным законодательством, отсутствие порядка ее исполнения.
В теории административного права этот вопрос является дискуссионным. Судебная практика позволяет сделать вывод о том, что отсутствие порядка не освобождает должностных лиц от исполнения обязанности. Конституционный суд РФ и федеральные арбитражные суды последовательны в своих позициях: отсутствие порядка (процедуры, регламента) реализации права или выполнения обязанности не может препятствовать реализации права и не освобождает от исполнения обязанности [16-19].
Кроме того, в сложившейся ситуации необходимы общие разъяснения уполномоченного органа по применению закона в части его вступления в силу, что позволит обеспечить единый подход в субъектах РФ к решению следующих вопросов:
нужно ли представлять сведения по новому порядку за 2016 год в текущем году, или сведения о доходах и расходах по новому правилу нужно будет подавать в 2018 году за 2017 год?
учитывая, что представлению подлежат сведения о доходах и расходах за 2016 год, часть ответственных лиц, замещающих муниципальные должности, уже выполнила обязанность по «старому порядку». Требуется ли таким лицам представлять сведения о доходах и расходах повторно?
подлежат ли отмене соответствующие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с п. 4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», или они могут сохранить свое действие? Во втором случае лица, замещающие муниципальные должности, будут вынуждены представлять сведения о доходах и расходах и в муниципалитет, и высшему должностному лицу субъекта РФ.
2. Способ представления сведений о доходах и расходах
Сведения о доходах и расходах по новому правилу должны быть представлены лицами, замещающими муниципальные должности, высшему должностному лицу субъекта РФ.
В новых порядках возможно как прямое, так и опосредованное закрепление способов представления сведений:
Прямой способ предполагает направление лицом, замещающим муниципальную должность, сведений непосредственно в адрес высшего должностного лица субъекта РФ.
Прямое представление сведений возможно через почтовое отправление на бумажном носителе и (или) направление в электронной форме (через отправление письма электронной почтой или заполнение формы на специальном портале), а также лично в уполномоченное высшим должностным лицом субъекта РФ подразделение.
Почтовое отправление имеет ряд достоинств и недостатков.
Так, к достоинствам почтового отправления можно отнести общую доступность; возможность лица, обязанного представить сведения о доходах и расходах, проследить движение отправления; получение квитанции, подтверждающей выполнение обязанности по представлению. К числу недостатков относятся неудобства, связанные с необходимостью выделить время и самостоятельно отправить сведения через узел почтовой связи; возложение на обязанное лицо дополнительных расходов (средняя стоимость заказной бандероли с описью вложения составит в зависимости от веса 150-180 рублей [20]); обеспечение безопасности направляемых таким способом персональных данных (не исключено хищение данных); сложности в обработке и хранении полученных сведений на бумажном носителе; сложности в направлении сведений обратно на муниципальный уровень для обнародования, как того требует положение ч. 4.3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Электронная форма также имеет достоинства и недостатки.
Несомненными достоинствами для большинства обязанных лиц являются легкость в заполнении, хранении и обработке данных (при условии качественной разработки портала для подачи сведений о доходах и расходах), а также простота в обеспечении размещения сведений о доходах и расходах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах органов местного самоуправления.
Одним из значимых недостатков является то, что не во всех муниципальных образованиях есть доступ к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Кроме того, для определенных категорий лиц, замещающих муниципальные должности, использование электронной формы может вызвать серьезные и даже непреодолимые трудности (не все лица, замещающие муниципальную должность, умеют пользоваться компьютером, работать с программами и пр.).
К числу сложностей, которые могут возникнуть при внедрении электронной системы подачи сведений о доходах и расходах, следует отнести способ заверения полноты и достоверности сведений (получение электронной подписи, регистрация адреса электронной почты через портал «Госуслуги»), а также обеспечение безопасности при хранении персональных данных.
Личное представление не требует посещения почтового отделения, а также финансовых затрат на почтовое отправление. Однако такой способ доступен только для лиц, замещающих муниципальные должности муниципальных образований, расположенных на незначительном удалении от административного центра.
Опосредованный (одно- или многоуровневый) способ предполагает, что лица, замещающие муниципальные должности, заполняют бланки на имя высшего должностного лица субъекта РФ и сдают их, например, уполномоченному представителю своей кадровой службы.
Уполномоченные представители кадровых служб сельских поселений в свою очередь направляют сведения о доходах и расходах почтовым отправлением в адрес высшего должностного лица или лично по акту приема-передачи представителю уполномоченной службы высшего должностного лица субъекта РФ (одноуровневый способ) либо почтовым отправлением или лично по акту приема-передачи в кадровые службы муниципального образования. Последние, в свою очередь, обобщат все полученные сведения и представят их лично или почтовым отправлением в адрес высшего должностного лица субъекта РФ (многоуровневый способ ).
Достоинством данного способа является то, что представители кадровых служб, как правило, хорошо осведомлены о правильности заполнения сведений о доходах и расходах и могут оказать содействие в заполнении справок, а также то, что на представителей кадровых служб может быть возложена обязанность осуществить первичную обработку данных (оцифровку) и направить данные для размещения на официальных сайтах органов местного самоуправления и (или) для опубликования средствам массовой информации.
Недостаток данного способа заключается в том, что представительные и исполнительные органы муниципальной власти самостоятельны. Представительный орган, как правило, не имеет своей кадровой службы. В администрации сельсовета вообще может не быть кадрового работника, а соответствующие обязанности возложены на специалиста. В сельсоветах даже председатель не всегда работает на освобожденной основе, а обеспечивающий аппарат часто отсутствует.
По мнению авторов, создание единой автоматизированной системы данных о доходах для всех категорий лиц, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, в РФ, аналогичной системе подачи деклараций о доходах, могло бы существенно облегчить процедуру подачи, обработки и хранения сведений о доходах, а также проведения проверки уполномоченными лицами.
На данном этапе целесообразно установить в порядках следующие способы подачи сведений о доходах и расходах: почтовое отправление или личное представление.
3. Размещение сведений о доходах и расходах в открытом доступе
Как следует из положений ч. 4.3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» сведения о доходах:
размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах органов местного самоуправления;
предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами.
Получается, сведения о доходах и расходах представляются высшему должностному лицу субъекта РФ, то есть на уровень субъекта РФ, а размещаются на уровне муниципального образования.
Реализация данного требования может вызвать определенные сложности. В указанной выше ч. 4.3 размещение сведений о доходах и расходах осуществляется в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами. Предположим, обязанность размещать сведения о доходах и расходах будет возложена на главу муниципального образования, но он не имеет к ним доступа. В связи с этим, в принимаемых субъектами РФ порядках должна быть закреплена процедура передачи сведений о доходах и расходах для размещения в открытом доступе на муниципальный уровень.
При прямом способе представления сведений о доходах и расходах (через почтовое отправление или личное предоставление) официальное опубликование сведений о доходах и расходах вызовет затруднения.
Опосредованный способ представления сведений о доходах и расходах облегчит решение этой задачи, поскольку на уполномоченных представителей кадровых служб может быть возложена обязанность по направлению сведений о доходах и расходах для размещения на официальных сайтах органов местного самоуправления и (или) для опубликования средствам массовой информации.
4. Хранение представленных сведений (место и сроки)
Обеспечение хранения сведений о доходах и расходах, содержащих персональные данные, - еще один важный вопрос.
В случае избрания прямого способа представления сведений о доходах на бумажном носителе посредством почтового отправления через несколько лет в Красноярском крае для обеспечения хранения потребуется отдельное хранилище. Так, в Красноярском крае около 6 000 лиц, замещающих муниципальные должности. Если предположить, что каждый из них имеет супругу (супруга) и одного несовершеннолетнего ребенка, то в адрес Губернатора Красноярского края должно быть представлено примерно 18 000 сведений о доходах и расходах ежегодно. Каждый бланк включает в себя 11 листов формата А4 (без сведений о расходах), таким образом, по завершении одной декларационной кампании необходимо будет обеспечить размещение и хранение 198 000 листов (примерно 396 пачек бумаги). Вопрос о сроках хранения также требует разрешения при утверждении порядков.
5. Содержание и порядок проверки сведений о доходах и расходах
При разработке и утверждении порядков о проведении проверки сведений о доходах и расходах субъекты РФ могут руководствоваться положениями Указа Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066).
Вместе с тем авторы полагают, что положения, приемлемые для государственной власти федерального уровня, могут иметь коррупциогенный потенциал при применении на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Внесение некоторых уточнений позволит с учетом специфики муниципалитетов с большей эффективностью выявлять и предупреждать коррупционное обогащение лицами, замещающими муниципальные должности.
Как следует из положений ч. 4.4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», проверка достоверности и полноты сведений о доходах и расходах осуществляется по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ, а также законодательство о противодействии коррупции не содержат перечня оснований для принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ о проведении проверки.
Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066, а также аналогичные нормативные акты ряда субъектов РФ устанавливают основания для проверки. Перечень оснований для проверки является, как правило, закрытым и разнообразным.
Возникает, например, вопрос: является ли поступление информации из правоохранительного органа или общероссийского СМИ безусловным основанием для начала проведения проверки? Иными словами, обязано ли уполномоченное лицо принять решение о проведении проверки или же оно вправе поступить по своему усмотрению, посчитав основания недостаточными? Некоторые порядки субъектов РФ, установленные в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, утеряли важную характеристику информации как «достаточной» и вдобавок указали информацию, представленную гражданами. Таким образом, вместо оснований проведения проверки (достаточная информация), в положениях некоторых субъектов РФ закреплены поводы (любая информация) для проведения проверки.