9. Согласование требований антикоррупционного законодательства и нормативных положений о порядке проведения конкурса на должность главы местной администрации
Вносимые изменения устанавливают в Федеральном законе от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [31] новый порядок предоставления сведений о доходах и расходах для граждан, претендующих на замещение должности главы местной администрации по контракту. По действовавшему порядку сведения о доходах и расходах направлялись в соответствующую конкурсную комиссию муниципального образования.
В этой части Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ не решает вопрос об «удвоении» требований для кандидатов по представлению указанных документов. Если предположить, что граждане, претендующие на замещение должности главы местной администрации, должны будут представлять сведения о доходах и расходах только высшему должностному лицу субъекта РФ, то необходимо определить сроки, процедуру направления этой информации, копий документов высшим должностным лицом субъекта РФ в конкурсную комиссию соответствующего муниципального образования.
Количество претендентов на замещение должности главы администрации даже в одном муниципальном образовании может быть значительным, что увеличивает объем представляемых высшему должностному лицу субъекта РФ документов, требующих проверки. Актуальным является, учитывая изложенное, рассмотрение возможности дифференциации в законодательстве антикоррупционных требований и применяемых процедур в зависимости от вида муниципального образования («верхнего» или «нижнего» уровня), на замещение должности в котором претендуют граждане.
10. Согласование антикорупционных требований и установленного порядка избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией
Статья 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» дополнена ч. 4.2, исходя из смысла которой сведения о доходах и расходах должны представлять высшему должностному лицу субъекта РФ также и граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, если федеральным законом не установлено иное.
Для глав муниципальных образований, избираемых представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, федеральным законом не установлен иной порядок. Новеллы в антикоррупционном законодательстве оставляют без разрешения возникающую обязанность представить два «пакета» документов сведений о доходах и расходах: в конкурсную комиссию муниципального образования и высшему должностному лицу субъекта РФ.
В целях устранения указанной коллизии в законодательстве субъекта РФ необходимо определить сроки, процедуру направления этой информации, копий документов высшим должностным лицом субъекта РФ в конкурсную комиссию соответствующего муниципального образования. Муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок проведения конкурса на должность главы муниципального образования, должны быть приведены в соответствие с положениями Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ с тем, чтобы не устанавливать излишних дополнительных обязанностей для граждан, участвующих в конкурсе на должность главы муниципального образования.
Главы муниципальных образований могут избираться также на муниципальных выборах и депутатами из своего состава. Для кандидатов, избираемых на муниципальных выборах, законодательство адресатом представления сведений о доходах и расходах устанавливает соответствующую избирательную комиссию. Таким образом, возникает необоснованная дифференциация антикоррупционных требований к кандидату на должность главы муниципального образования в зависимости от способа его избрания.
Вместе с тем различные по объему и процедуре требования должны обуславливаться, на наш взгляд, не способом избрания главы муниципального образования, а видом муниципального образования, в котором проводится конкурс на должность главы муниципального образования.
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что вступление в законную силу 15 апреля 2017 года Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ повлечет значительные затруднения в реализации вводимых им положений. Авторы полагают, что в целях сокращения организационных издержек и оптимизации деятельности, направленной на достижение задач по противодействию коррупции, региональному законодателю целесообразно на первоначальном этапе установить в качестве способа представления высшему должностному лицу сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, почтовое отправление или личное представление. Создание в Российской Федерации единой автоматизированной системы данных о доходах для всех категорий лиц, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, аналогичной системе подачи налоговых деклараций о доходах, могло бы существенно облегчить процедуру подачи, обработки и хранения сведений о доходах, а также проведения проверки уполномоченными лицами.
Новые правила устанавливают адресатом представления сведений о доходах и расходах высшее должностное лицо субъекта РФ, в то время как обязанность официального их опубликования возложена на органы местного самоуправления. В разрабатываемых в целях реализации Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ региональных актах следует определить процедуру направления сведений о доходах и расходах для размещения в открытом доступе на уровень муниципальных образований.
Одним из важных вопросов, подлежащих решению на уровне субъектов РФ, является установление оснований для принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ о проведении проверки представленных сведений о доходах и расходах. Обращение к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату позволило бы расширить перечень поводов для проведения проверки (ими могли бы стать обращения всех субъектов противодействия коррупции), а также исключить споры о том, входят ли основания проверки в порядок проверки (процедуру).
Не согласованной с иными нормами действующего законодательства является новелла, устанавливающая полномочие высшего должностного лица субъекта РФ при выявлении в результате проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей обращаться с заявлением о досрочном прекращении полномочий такого лица или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
Во-первых, с лицами, замещающими муниципальные должности, не заключается трудовой договор, а следовательно, к ним не могут быть применены дисциплинарные наказания. Во-вторых, процессуальное законодательство не содержит положений, регламентирующих порядок обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд в целях принятия решения о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Не определены ни порядок судопроизводства, ни требования, которые могут быть заявлены высшим должностным лицом субъекта РФ. При этом, исходя из системы разделения властей и принципов судопроизводства, суд вправе обязать уполномоченный орган принять решение о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Как показывает практика, исполнение такого решения суда может закончиться отсутствием необходимого количества голосов депутатов для принятия решения представительным органом муниципального образования.
Целесообразно также сократить количество лиц, замещающих муниципальные должности, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, в том числе в отношении депутатов представительных органов сельских поселений, работающих на непостоянной основе. Объем и процедуру подачи сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, необходимо упростить. В настоящее время практически все данные о состоянии имущества гражданина компетентные органы могут получить и без участия самого лица, замещающего должность, или служащего (недвижимость, автомобили, счета в банках). Лица, получающие доходы коррупционным путем, избегают юридического оформления собственности и доходов, а сложности возникают преимущественно у законопослушных публичных должностных лиц и служащих, которые по ошибке, незнанию и прочим причинам, не имеющим отношения к коррупции, неполно и недостоверно представляют сведения о доходах и расходах.
Объем представляемых сведений о доходах и расходах следует дифференцировать в зависимости от степени опасности коррупционный рисков. Очевидно, что неодинакова степень общественной опасности коррупционного злоупотребления должностными полномочиями главой сельсовета и главой крупного городского округа, как и возможность извлечения доходов коррупционным путем. Оправданным будет перемещение акцентов с проверки представляемых сведений о доходах и расходах на оперативное выявление коррупционных доходов уполномоченными службами через мониторинг жалоб и обращений граждан, расследования СМИ. Очевидно, что коррупционер, заполняя справку о доходах и расходах, честно не укажет все свои доходы, полученные коррупционным путем.
Библиография
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции : Федеральный закон от 03.04.2017 г. №64-ФЗ // СЗ РФ. 2017. № 15. Ч. 1. Ст. 2139.
2. Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Проблемы регламентации статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе // Журнал российского права. 2014. № 2. С. 59-67.
3. Астанин В. В. Правовые проблемы противодействия коррупции в новеллах федерального законодательства и в законодательстве субъектов РФ // Федерализм. 2009. № 1. С. 181-188.
4. Зуева А. С. Представление сведений о расходах государственными служащими в зарубежных странах // Правовое поле современной экономики. 2012. № 9. С. 85-90.
5. Илий С. К. Правовые средства предупреждения коррупции в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2014. № 7. С. 63-72.
6. Кабанов П. А. Антикоррупционные функции органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. № 3. С. 187-206.
7. Кабанов П. А. Контрольные функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений // Мониторинг правоприменения. 2016. № 4. С. 14-24.
8. Михайлов В. И. Нормативное обеспечение государственной политики противодействия коррупции // Государственная служба. 2011. № 4. С. 47-51.
9. Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Цирин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 58-67.
10. Цирин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 11-17.
11. Чаннов С. Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 5-6.
12. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
13. О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе : Указ Президента РФ от 15.05.1997 г. № 484 // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239.
14. О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о расходах : Закон Красноярского края от 07.07.2009 г. № 8-3542 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. № 37.
15. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
16. Определение Конституционного суда РФ от 22.05.1997 г. № 75-О [Электронный ресурс] // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
17. Определение Конституционного суда РФ от 27.05.2004 г. № 210-О [Электронный ресурс] // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
18. Определение Высшего арбитражного суда РФ от 23.04.2008 г. №4952/08 [Электронный ресурс] // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
19. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.02.2008 г. № А78-7222/06-Ф02-161/08 [Электронный ресурс] // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
20. Официальный сайт Почты России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.pochta.ru/support/banderoles/registered/.
21. Лупинская П. А. Решения в уголовном судопроизводстве: теория, законодательство, практика. М.: ИНФРА-М, 2010. 240 с.
22. Мартынчик Е. Г. Основы формирования приговора в советском уголовном процессе. Кишинев: Штиинца, 1989. 168 с.
23. Скоблик К. В. Прогностические и познавательные решения в российском уголовном процессе // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2017. № 1. С. 23-30.