Мониторинг положений субъектов РФ свидетельствует, что фактический высокий юридический «пилотаж» разработчиков типового Указа Президента от 21.09.2009 г. № 1066 попросту не осознан правотворцами субъектов РФ. В связи с чем значимая характеристика информации как именно основания проверки через указание на ее «достаточность» утрачена. Соответственно, произошла подмена поводов и оснований для принятия решения (проведения проверки).
Традиционное и более известное в широких кругах выделение уголовно-процессуальным законодательством поводов и оснований для принятия решения уполномоченным лицом [21-24] вполне может быть адаптировано для нужд выявления и предупреждения коррупционного правонарушения (сокрытия доходов и расходов, полученных коррупционным путем). В пользу обращения к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату говорит также и то, что основу служащих подразделений по предупреждению коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ составляют бывшие работники правоохранительных органов. Соответственно, использование известных и отработанных ими конструкций может обеспечить правильное правоприменение.
Изложение оснований для осуществления проверки в том виде, как это сделано в Указе Президента от 21.09.2009 г. № 1066, корректно с точки зрения права. Вместе с тем эта формулировка исключает из числа возможных заявителей других субъектов противодействия коррупции, указанных в п. «а» ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» (граждан, организации и институты гражданского общества). Такая ситуация противоречит основным принципам противодействия коррупции (публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами), закрепленным в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Обращение к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату позволит расширить перечень поводов для проведения проверки, ими могут стать обращения всех субъектов противодействия коррупции.
В свою очередь основанием для проведения проверки может стать наличие достаточных данных, указывающих на представление обязанным лицом недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах.
Соответственно, информация, представленная организациями, гражданами (поводы), может как содержать, так и не содержать достаточных данных, указывающих на представление обязанным лицом недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах. А значит, стать или не стать основанием для проведения проверки.
Искусственно суженный, закрытый перечень оснований для проверки не отвечает предназначению института декларирования доходов и расходов в общей системе противодействия коррупции. По мнению авторов, по аналогии с анонимными сообщениями о готовящемся преступлении проверке должна подлежать достаточная информация, полученная даже анонимно (например, на имя Губернатора поступает заявление с подписью «доброжелатель» с приложением документов, предварительно подтверждающих несоответствие представленных обязанным лицом сведений о доходах и расходах). В сложившейся ситуации уполномоченному подразделению по предупреждению коррупции придется «изобретать» основания для проведения проверки, чтобы изобличить коррупционера.
Разграничение поводов и оснований проведения проверки позволит:
обеспечить единый, широко известный подход на территории РФ;
исключить споры о том, входят ли основания проверки в порядок проверки (процедуру).
Кроме того, при принятии законов субъектов РФ может возникнуть спор о том, не выходят ли субъекты РФ за пределы своей компетенции, устанавливая основания проверки.
6. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в суд в случае установления факта представления недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах лиц, замещающих муниципальные должности
Часть 4.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает, что при выявлении в результате проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей высшее должностное лицо субъекта РФ обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
Следует подчеркнуть, что трудовое законодательство не распространяется на лиц, замещающих муниципальные должности, поэтому применение дисциплинарных взысканий к ним невозможно.
Кроме того, основанием для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд или в представительный орган местного самоуправления является факт несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей. Соответственно, основанием для обращения в суд или представительный орган муниципального образования является не совершение правонарушения, а установление юридического факта без учета вины (несоответствие представленных сведений о доходах или расходах в размере 10 копеек гипотетически может стать основанием для подобного обращения).
Новеллы антикорруционного законодательства пренебрегают правилами согласования изменений с иными действующими правовыми нормами, оставляя пробел в части выбора высшим должностным лицом субъекта РФ порядка судопроизводства (административного или гражданского). Не определены также и требования, которые могут быть заявлены в суд высшим должностным лицом субъекта РФ. Как следует из ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [25] (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ вправе только представительный орган муниципального образования. Суд при этом вправе только обязать уполномоченный орган принять решение о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Исполнение решения суда может закончиться отсутствием необходимого количества голосов депутатов для принятия решения представительным органом муниципального образования, что затягивает процедуру на неопределенный срок.
7. Сохранение полномочных составов представительных органов муниципальных образований поселений
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (ч. 5 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то есть на общественных началах, без оплаты и отрыва от основной деятельности. Распространение обязанности представлять сведения о доходах и расходах на всех депутатов представительных органов муниципальных образований решающим образом повлияло на принятие гражданами решений о реализации ими своего пассивного избирательного права быть избранным депутатом представительного органа муниципального уровня. Причиной является отнюдь не желание скрыть «нечестные» доходы, а возникающие финансовые и временные затраты на выполнение обязанности по представлению таких сведений.
Лицам, замещающим муниципальные должности сельских поселений (особенно периферийных территорий географически протяженных муниципальных районов), собрать необходимые сведения технически затруднительно в связи с удаленностью сельских поселений от административных центров районов, где расположены отделения банков, а также территориальные подразделения различных государственных органов. Например, в ряде северных районов Красноярского края транспортная доступность до административного центра возможна только по северным рекам, «зимникам» или на авиатранспорте. В большинстве районных центров банковские учреждения не работают в выходные дни, и депутаты для сбора необходимых документов вынуждены по основному месту работы просить о предоставлении дней отпуска без сохранения заработной платы. Кроме того, доступ к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» имеется не в каждом населенном пункте.
В связи с указанными обстоятельствами следствием ежегодных кампаний по сбору и представлению сведений о доходах и расходах становится добровольное сложение депутатами представительных органов поселений своих полномочий. Возникает необходимость в выделение бюджетных ассигнований на проведение дополнительных выборов, а если представительный орган поселения остался в неправомочном составе - то на проведение досрочных общих выборов. При этом замещать вакантные мандаты некем [26; 27].
Отметим, что игнорирование федеральным законодателем экономических, демографических, социальных и иных особенностей сельских поселений уже «приводит к "вымыванию" оставшегося и снижению стимулов для формирования нового профессионального кадрового состава» [28].
Кроме того, число решений, принимаемых представительными органами сельских поселений, на которые могут повлиять коррупционные связи депутата, сокращено до минимума при проведении реформы федерального муниципального законодательства. Количество вопросов местного значения сельских поселений было сокращено Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ [29], а региональный законодатель, как правило, не «возвращает» сельским поселениям в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по принятию обладающих повышенной коррупциогенностью актов, например, правил землепользования и застройки, генеральных планов поселений.
Таким образом, сохранение обязанности представлять сведения о доходах и расходах для депутатов представительных органов сельских поселений, работающих на непостоянной основе, и усложнение порядка их представления усугубляют уже имеющиеся трудности по своевременному и полнокомплектному формированию представительных органов муниципальных образований.
8. Устранение коллизий между законодательством о противодействии коррупции и нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Пункт 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложен Федеральным законом от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ в новой редакции. Расширены основания для принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с несоблюдением требований, установленных антикоррупционным законодательством, за счет дополнения указаниями на требования Федерального закона от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [30].
Но при этом внесенные изменения не согласованы с положениями ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой установлено, что полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Следовательно, для глав муниципальных районов и городских округов существует два разных субъекта, имеющих право принимать решение о досрочном прекращении полномочий таких должностных лиц местного самоуправления за одно и то же нарушение.
В обновленной редакции п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выстраивается правовое регулирование, которое увязано с иными положениями муниципального законодательства. Во-первых, запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами распространен на всех глав муниципальных образований (не только на глав муниципальных районов и городских округов). Во-вторых, установлены основы процедуры досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не соблюдавшего указанный запрет.
Институт утраты доверия Президента РФ в отношении глав муниципальных районов и городских округов не встроен в систему действующего муниципального законодательства. И в отличие от аналогичного института, имеющегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выглядит в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «чужеродным привнесенным элементом» [31].
Представляется достаточным наличие для всех глав муниципальных образований общего основания удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования за несоблюдение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках. Часть 6.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается исключить.