В ряде стран применяется дифференцированный подход, то есть допускаются запреты и ограничения в отношении отдельных категорий государственных служащих. В частности, в США они установлены в отношении чиновников Государственного департамента, а также служащих иных ведомств, работающих за рубежом. Им запрещено участвовать в какойлибо коммерческой деятельности, осуществлять спекулятивные сделки с недвижимостью, ценными бумагами, валютой тех государств, в которые они откомандированы. Более эффективно «точечное» решение проблем, учитывающее специфику правового статуса государственных служащих и иных должностных лиц, дает возможность соблюсти необходимую меру правового регулирования.
Нормы Конституции Российской Федерации (ст. 35, пункт 2 ст. 19) гарантируют равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, места жительства. Положения Конституции Российской Федерации относительно имущественных прав человека и гражданина конкретизируются гражданским законодательством, определяющим основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав участниками гражданского оборота. Так, согласно статье 1205 Гражданского кодекса Российской Федерации режим собственности российских физических лиц за рубежом определяется, прежде всего, законодательством соответствующего иностранного государства в соответствии с коллизионным принципом места нахождения вещи (lex rei sitae).
Обладание счетами (вкладами), наличными денежными средствами и ценностями в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, может возникнуть и в силу российского и зарубежного законодательства, например, при принятии наследства.
Следовательно, на практике возможны вполне легальные основания отклонений от запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
16
Вместе с тем действующая редакция Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» не учитывает таких случаев. При его исполнении у лица, принявшего наследство, автоматически возникает обязанность досрочно прекратить свои полномочия, освободить замещаемую (занимаемую) должность или уволиться.
Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование
нормативных правовых актов, содержащих запреты, ограничения и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции с учетом практики их применения.
(3). Определение критериев установления субъектного состава лиц, на которые должны распространяться обязанности предоставлять сведения
одоходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о расходах.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 8, 8.1.) закрепляется обязанность лиц, замещающих определенные должности, предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения
орасходах. Указанные сведения предоставляются также в отношении супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
Вместе с тем, критерии определения круга лиц, на которых должны распространяться указанные обязанности, в законе четко не определены. Например, Федеральным законом о противодействии коррупции (пункты З.1., 4 части 1) обязанность декларировать свои доходы возложена на руководителей государственных (муниципальных) учреждений.
Однако есть и другие категории лиц, не только имеющих сходный правовой статус, но и подпадающих под аналогичный либо больший объем запретов и ограничений, антикоррупционного характера. Так, в соответствии
17
со статьей 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» руководитель унитарного предприятия не вправе:
–быть учредителем (участником) юридического лица;
–занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
–заниматься предпринимательской деятельностью;
–быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя.
Согласно статье 22 отмеченного Федерального закона № 161-ФЗ сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия признается заинтересованным в совершении унитарным предприятием сделки в случаях, если он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации:
–являются стороной сделки или выступают в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;
–владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;
–занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;
–в иных определенных уставом унитарного предприятия случаях.
18
Вместе с тем, директора ГУПов и МУПов, а также их супруги и несовершеннолетние дети не обязаны предоставлять сведения о доходах.
Эти сведения, как и соблюдение вышеуказанных требований, запретов
иограничений никто не контролирует. Таким образом, меры, связанные с проверкой сведений о доходах и расходах, предоставляемых гражданами различных категорий, должны коррелировать с объемом запретов, ограничений и обязанностей, установленных в отношении данной категории лиц.
Достаточно сложно обстоит дело с подзаконными нормативными правовыми актами, направленными на реализацию федерального законодательства о доходах и расходах государственных служащих и иных лиц. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации № 613 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе
иобязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению» устанавливается перечень лиц, которые обязаны представлять соответствующие сведения.
Кним относятся:
–руководитель (единоличный исполнительный орган);
–заместитель руководителя;
– главный бухгалтер.
Однако на практике, вследствие опережающего регулирования, федеральными фондами и государственными компаниями утверждаются намного более обширные перечни работников. Например, из 130000 сотрудников системы Пенсионного фонда Российской Федерации соответствующие сведения должны представлять более 30000 сотрудников. В связи с этим необходимо выработать унифицированный подход,
учитывающей концепцию коррупциогенности должностей, с тем, чтобы работники, должности которых не имеют высокого риска коррупции, не
19
несли повышенный и не компенсируемый объем антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей.
(4) Развитие финансово-правовых мер противодействия коррупции
Действенной финансово-правовой мерой, направленной на противодействие коррупции, может стать существенное сокращение оборота наличных денежных средств. В связи с этим требуется научный подход к изучению и использованию международного опыта, лучших практик, повышающих доступность финансовых услуг и продуктов. В противном случае затруднительно обеспечить контроль за расходами и доходами публичных должностных лиц. В связи с этим важно обеспечить более тесную корреляцию законодательства о противодействии коррупции с гражданским законодательством и законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Так, гражданским законодательством установлен общий порядок и форма расчетов между физическими и юридическими лицами. Ограничение максимального размера наличного платежа при таких расчетах до суммы, подлежащей обязательному контролю в соответствии с «антиотмывочным» законодательством, позволило бы обеспечить контроль финансовых операций между физическими и юридическими лицами. Например, в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» такая сумма составляет шестьсот тысяч рублей (600.000). В связи с этим может быть поддержана инициатива по ограничению наличных расчетов, подготовленная Минфином, которая в настоящее время находится на согласовании.
Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос об установлении
административной ответственности за нарушение правил расчетов между гражданами и организациями, о субъектах правонарушения, лицах и органах, налагающих соответствующие санкции. При этом
20