Материал: Анализ рисков окружающей среды (110

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Рисунок 1. Процесс анализа риска: 1) восприятие риска (Risk Perception); 2) оценка риска (Risk Assessment); 3) передача информации о риске (Risk Communication) - надпись на прибитой табличке «DANGER» означает «опасность» и 4) управление риском (Risk Management) – используется известный метод управления риском, называемый – избегание риска.

В чем проблема?

Многие проблемы безопасности и анализа риска заложены именно в законодательной базе, игнорирующей количественные оценки уровня безопасности и не определяющие уровень необходимой и достаточной безопасности, игнорирующей многими годами проверенную концепцию приемлемого риска и международный опыт управления риском, накопленный в частности в рамках Международного общества по анализу риска (SRA).9

Как объект законодательства понятие ―окружающая среда‖ в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60-70-х годах XX века, т.е. в то время, когда состояние природы (воды, воздуха, почв) было признано в некоторых из них (США, Японии, Великобритании, Германии, Франции и других) как кризисное.10 В России это понятие было введено в оборот позже, в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 года, который был назван ―Об охране окружающей природной среде‖.

Модельный закон об охране окружающей среды был принят Советом Европы в 1994 году в целях оказания помощи государствам Центральной и Восточной Европы в создании современного, гармонизированного законодательства. В содержание понятия ―окружающая среда‖ наряду с природными ресурсами (такими как: воздух, внешний космос, вода, почва, климат, фауна и флора в их взаимодействии) он включил ценности, формирующие созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий в той степени, в какой они имеют, или могут иметь влияние на благосостояние и здоровье человека. Понятием окружающей среды охватываются, таким образом, также условия быта человека и иные объекты неестественного происхождения, В США составной частью законодательства об охране окружающей среде является кроме того и регулирование охраны исторических мест.

Охрана окружающей среды осуществляется для обеспечения здоровья человека и сохранения природы. Согласно позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права в области окружающей среды, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека. ―Окружающая человека среда‖ - формула этой

9Харченко С.Г., Фомин Б.Б. Международное сотрудничество по проблемам анализа риска. Ученые записки. Институт актуальных международных проблем. Дипломатическая Академия. МИД РФ. М.: Научная книга. 2002,

с. 157-176.

10Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Проблемы европейской политики в области охраны окружающей среды. Журнал

"Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях." 1999. Вып. 2. С.42-55.

6

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

позиции. Именно окружающая человека среда была предметом первой Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1972 году в Стокгольме.

В июле 1994 года Российская Федерация и Европейский Союз подписали Соглашение о сотрудничестве, одной из целей которого является "обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе" (статья 1). Вместе с тем, "стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства".11 Поэтому "Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" (статья 55). В частности, процесс сближения законодательства распространяется на такие отрасли права, как: охрана жизни и здоровья людей, животных и растений; защита окружающей среды; технические нормы и стандарты; ядерную энергетику и другие (статья 55, статья 69). Сближение законодательства в области экологической безопасности потребует проведения соответствия между основными терминами и понятиями в этой области.12 И хотя с момента подписания договора о гармонизации российского законодательства в области окружающей среды с европейским прошло более 15 лет, большинство проблем, связанных с основными терминами и понятиями, остаются нерешенными, вызывая терминологическую путаницу и многочисленные недопонимания, закрепленные в России на законодательном уровне.

Первое недопонимание – между словами безопасность и защита. Последние 10-15 лет на самых разных уровнях (включая охранные агентства) перестали пользоваться словами защита, охрана и стали повсеместно заменять их словом безопасность, которое, по их мнению, придает им (в частности, охранным агентствам) большую значимость. Это привело к тому, что даже в научной литературе, на конференциях и симпозиумах эти термины стали использовать как синонимы, что девальвирует понятие безопасность.

Второе недопонимание – исходит из того, что русское слово «безопасность» переводится на английский язык двумя словами, имеющими несколько различное значение: safety и security. Из-за этого русский перевод многих текстов с английского языка имеет целый ряд неточностей и искажений смысла.

Третье недопонимание – в некорректном употреблении понятий безопасность и опасность. Часто можно встретить в научной литературе оценку безопасности через оценку опасности, что с нашей точки зрения, является неправомерным. Необходимо иметь в виду, что опасность и безопасность – это характеристики разных объектов. Опасность – это свойство, характеристика источника воздействия или среды обитания (нахождения), а безопасность – характеристика охраняемого объекта, то есть это две относительно независимые категории, допускающие принципиальное существование высокого уровня безопасности при высоком уровне опасности, и наоборот. Безопасность и опасность – это взаимосвязанные, но самостоятельные категории, характеризующие общественное развитие. Определяя понятие безопасности, важно не отождествлять безопасность человека и человеческое развитие.

Поскольку человеческое развитие – это более широкое понятие, определенное в «Отчете о развитии человека» Программы развития ООН за 1993 год как процесс увеличения возможностей выбора для людей.13 Безопасность человека означает, что люди могут делать свой выбор свободно и безопасно, будучи при этом в относительной уверенности, что те возможности, которыми они обладают сегодня, не будут ими полностью утрачены завтра. Между человеческим развитием и безопасностью человека существует взаимосвязь: прогресс

11Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях". 2000. Вып. №.1, 107-116.

12Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Природоохранное законодательство Европейского Сообщества: основные формы, структура, интерпретация. Журнал “Экология и промышленность России”, март, 1999, с. 38-42

13Human development report. People’s Participation. United Nations Development Programme (UNDP), Oxford University Press, New York, Oxford, 1993.

7

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

в одной области расширяет возможности для прогресса другой. Однако и провал в одной из областей также повышает риск провала в другой.14

Но главное недопонимание – между терминами безопасность и национальная безопасность. Эти понятия, на наш взгляд, имеют разное содержание, разные критерии и меры оценки, и разные методы управления, что во избежание дальнейшей путаницы необходимо закрепить концептуально, законодательно и методически. Разберем это подробнее.15

Рассмотрим детально понятия «безопасность» и «национальная безопасность». Возьмем определение терминов из достаточно авторитетного нового Интернет-источника - энциклопедии Wikipedia, авторитетность которой сегодня сравнима с Большой британской энциклопедией.

Национальная безопасность (national security) определяется как государственная политика поддержания целостности и выживания нации - государства с помощью экономической, военной и политической власти и осуществления дипломатии, как во время мира, так и войны.16 В этом контексте важнейшими инструментами национальной безопасности является дипломатия и вооруженные силы.

В то время как безопасность (safety) – это состояние защищенности человека или организации против физических, финансовых, политических, эмоциональных, профессиональных, психологических или других типов или последствий отказа, повреждения, ошибки, аварий, вреда или любого другого случая, события, происшествия.4 Безопасность (security) - состояние защищенности против опасностей, которые происходят, как правило (в значительной степени), снаружи, извне защищаемой системы.17 Поэтому каждое из данных понятий (национальная безопасность и безопасность) имеет свое содержание, требует свое определение, свои критерии и меры оценки (измерения).

Если говорить о национальной безопасности, то правомерность такого подхода, когда она определяется через защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства можно и нужно допустить, хотя и не во всех случаях. А распространять этот подход на все объекты безопасности - по меньшей мере, неправомерно, а то и просто опасно: это создаст угрозу обеспечению их безопасности. Объекты и цели безопасности должны быть измеримыми, только тогда достижение целей безопасности по защите этих объектов можно оценить, а также и эффективность обеспечения нужной (заранее установленной) степени безопасности. В национальной безопасности многие объекты не имеют строго определенных рамок. Безопасность следует определять через защищаемые объекты и в зависимости от декларированных целей безопасности.

Но если методы оценки состояния защищенности человека или организации, как объектов безопасности, достаточно хорошо изучены, и могут, без особых проблем, применены на практике, то попытки точно оценить как величину жизненно важных интересов, так и их защищенность, не дали пока удовлетворительных результатов.

Если подходить к обеспечению безопасности как к одному из направлений управления (менеджмента), то любое управление требует ресурсов – человеческих, материальных, финансовых. А ресурсы – всегда ограничены и требуют контроля их использования. То есть, если мы затратили определенные ресурсы, то должны хорошо знать насколько изменилось состояние безопасности. Не просто констатация того, что стало больше, например, тех или иных приспособлений, систем или методов обеспечения безопасности на определенную величину, а насколько лучше стала безопасность. И если ответ на этот вопрос звучит так: увеличилась защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от

14 Харченко С.Г. К вопросу о перспективах возможного развития законодательства в области экологической безопасности. Вестник Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова, 4(16), 2007, с. 30-33.

15Харченко С.Г., Ананьева Р.В. О необходимости дифференциации понятий «безопасность» и «национальная безопасность». Вестник Академии военных наук. 2009, №3.

16Wikipedia, the free encyclopedia, 2008.

17Там же.

8

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

внутренних и внешних угроз, то это буквально означает - сколько ресурсов не затрачивай, более или менее определенного ответа относительно эффективности их использования – ожидать не следует. Это положение достаточно выгодно тем, кто использует эти ресурсы, но создает большие проблемы для тех, кто контролирует их использование.

Правомерен вопрос: экологическую безопасность (широко используемый в России термин, который неправомерно считают аналогом английского термина – environmental safety, в некоторых случаях - environmental security) нужно относить к виду безопасности или к виду национальной безопасности? От ответа на этот вопрос зависит не только концепция обеспечения экологической безопасности, но и весь комплекс методов, доступных для управления.18

Международный опыт.

С середины 80-х годов государства ЕС, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Япония и др. перешли на новую методологию оценки безопасности окружающей среды, основанную на анализе риска. Эта методология определила основные тенденции и подходы к безопасности окружающей среды в большинстве развитых стран мира.

Для создания отечественной методологии анализе риска окружающей среды представляется необходимым использовать в первую очередь богатый европейский опыт подхода к таким проблемам, закрепленный во многих десятках законов Евросоюза и многочисленных руководствах, изданных Европейским агентством по защите окружающей среды. В соответствии с этим подходом различают два типа риска для людей и окружающей среды, связанных с промышленной деятельностью: повседневные риски при нормальной эксплуатации предприятия и чрезвычайные риски, - пожары, взрывы и массовые выбросы опасных веществ, когда производительные процессы выходят из-под контроля. Достаточно полно европейский подход отражен в Руководстве по оценке риска для окружающей среды,19 изданном Европейским агентством по защите окружающей среды. В Руководстве рассматриваются риски для здоровья человека, биоты или экосистем, возникающие как при нормальной эксплуатации предприятий, так и в случае чрезвычайных ситуаций, а также обширная группа рисков, связанных с различными сферами человеческой деятельности, от различных отраслей промышленности до отдыха и туризма.20 Все эти области деятельности жестко регламентируется в Евросоюзе директивами и постановлениями за контролем промышленного загрязнения и контролем риска и охватывает три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический аудит и экологическую маркировку.21

Оценку риска осуществляют на основе концепции, предложенной в 1983 году Национальной Академией Наук США, в которой оценку риска разделялась на следующие четыре этапа22:

1. Распознавание опасности - процесс определения, случайно ли какое-либо вещество ассоциируется с определенным нарушением здоровья, например, вызывает рак или врожденную патологию. Так как трудно получить такую информацию для людей, этот этап обычно направлен на выяснение того, токсично ли данное вещество для животных или других тестируемых организмов.

18Харченко С.Г., Ананьева Р.В. Стратегия управления рисками для окружающей среды научнопроизводственных комплексов. Журнал ―Экология и промышленность России‖, апрель, 2009, с. 56-59.

19Environmental Risk Assessment - approaches, experiences and information sources. By Robyn Fairman, Carl D.Mead and W. Peter Williams. EEA publication, 1997.

20В русском языке industry - индустрия, как правило, переводится как промышленность, хотя в обиход постепенно входят такие понятия как индустрия здоровья, туризма, отдыха и развлечений.

21Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. В сб. «Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения». М.: Изд-во РАГС, 2004, с.204-221.

22National Research Council. 1983. Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process. Washington, D.C.: National Academy Press.

9

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2.Оценка “дозы-эффекта” - процесс описания взаимоотношений между примененной или полученной дозой вещества (агента) и частотой отрицательного влияния на здоровье. Для разных агентов возможны многочисленные виды взаимодействий типа доза-эффект, в зависимости от того, является ли ответная реакция канцерогенной или неканцерогенной, а также от того, проявился ли данный эффект в результате одноразового или многоразового воздействия. Так как большинство тестов проводится при высоких дозах, то оценка дозыэффекта должна включать обоснование метода экстраполяции данных в условия с низким уровнем воздействия (в область малых доз), в которые обычно попадает человек. Одна из частей оценки должна также включать метод экстраполяции данных, полученных на животных, на человека.

3.Оценка воздействия - включает определение размера и характера популяции, подвергшейся воздействию данного токсиканта, а также периода воздействия и концентрации вещества. Необходимо учитывать также и такие факторы как возраст и здоровье группы, подвергшейся воздействию, привычки к курению, учесть наличие в группе беременных женщин, стариков, детей и инвалидов, и кроме того, что могли иметь место синергетические эффекты, связанные с одновременным воздействием разных токсикантов.

4.Характеризация риска - интеграция трех вышеуказанных стадий, приводящая к оценке степени влияния данного воздействия на здоровье населения. Характеризация риска по определению Европейского агентства по защите окружающей среды является "количественной оценкой сферы действия и серьезности неблагоприятных воздействий, имеющих вероятность произойти в человеческой популяции или в экологической нише вследствие фактического или предсказанного воздействия вещества, и может включать "количественную оценку риска", то есть, количественную оценку этой вероятности". По существу, характеризация риска - это суммирование данных, компилируемых в процессе оценки риска, включая неопределенность, связанную с каждой стадией и представлением

количественной оценки риска. Для новых и существующих химических веществ эта характеризация риска приведет к выводам о дальнейших действиях по управлению риском.23

В настоящее время большинство развитых стран переходит на новую концепцию анализа риска24, разработанную в 2006 году Офисом по управлению и бюджету Администрации США (Office of Management and Budget - OMB), под руководством бывшего директора Центра по анализу риска Гарвардского университета, приглашенного в

Администрацию Буша в 2001 году специально для этой работы. Эта концепция подробно описана в руководствах, опубликованных в 2008 г.25

Какие же типы рисков рассматриваются, прежде всего. Рассмотрим типологию оценки риска для здоровья человека. Она включает риски для здоровья от физических, химических и биологических агентов. Физические риски включают радиационные, температурные, электромагнитные (в том числе, высоко- и низко-частотные), звуковые (в том числе, ультразвуковые, инфразвуковые и возникающие при использовании мобильных телефонов) и

световые риски. Химические риски делятся на канцерогенные и неканцерогенные, и включают риски от пестицидов, биоцидов, фунгицидов, риски, действующие на иммунную систему, нейротоксические, риски, действующие на развитие как внутриутробное, так и после рождения, и многие другие. Биологические риски включают, прежде всего, риски ГМО (генномодифицированных организмов), продовольственные и риски патогенов. Для многих видов физических, химических и биологических агентов во многих странах мира существуют отдельные руководства по оценке и управлению этими рисками.

23 Харченко С.Г., Белявцева Е.Ю. “Безопасность человека в окружающей среде: методология оценки”. В сб.: “Проблемы сохранения и улучшения окружающей среды в мегаполисах”. Изд. “Фарго 21 век”, М. 2000, с. 66-75.

24Scientific Review of the Proposed Risk Assessment Bulletin from the Office of Management and Budget. Committee to Review the OMB Risk Assessment Bulletin, National Research Council. 2007, - 302 pp.

25Science and Decisions: Advancing Risk Assessment. Committee on Improving Risk Analysis Approaches Used by the U.S. EPA, National Research Council. Washington, D.C., 2008, - 478 pp.

10