Материал: Антимонопольное (конкурентное) право_ Учебник (Писенко К.А

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

14.31 - 14.33, они должны рассматриваться на этом этапе только как признаки нарушения антимонопольного законодательства и должна быть возбуждена процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. И только решение комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в котором будет установлен факт такого нарушения, будет являться единственным поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по статье гл. 14 КоАП РФ, соответствующей установленному виду нарушению антимонопольного законодательства.

Как представляется, можно дать следующие объяснения процессуальным различиям в порядке привлечения к административной ответственности за разные типы нарушений антимонопольного законодательства.

Вероятно, особенности связаны с различием в содержании элементов составов правонарушений и степени сложности определения факта нарушения законодательства. Так, административные нарушения, предусмотренные главой 19, посягают на порядок управления, иными словами, это нарушения против контрольно-надзорной и иной властной деятельности уполномоченных органов власти. Цель ответственности по главе 19 состоит в обеспечении нормального хода реализации властной деятельности уполномоченных органов, прежде всего контрольно-надзорной деятельности. Как правило, при обнаружении признаков нарушения статей 19 главы, в том числе антимонопольных составов, установление факта правонарушения не требует специального расследования, во многом нарушения очевидны. Так, например, в ст. ст. 19.5 и 19.8 предусматривается ответственность за неисполнение предписаний антимонопольного органа, непредставление информации, ходатайств, уведомлений. Невыполнение указанных обязанностей само по себе образует состав правонарушения, поэтому после обнаружения факта неисполнения нет необходимости в сложных процедурах исследования всех деталей события нарушения для признания самого факта нарушения. Поэтому применяется общий порядок возбуждения и рассмотрения дела.

Напротив, антимонопольные составы правонарушений, предусмотренных главой 14, отличаются существенно. Глава 14 предусматривает ответственность за нарушения в сфере предпринимательской деятельности. Антимонопольные нарушения, запрещенные этой главой, происходят на товарных рынках и в отношении субъектов рыночной деятельности. Обнаруживая признаки нарушения, а тем более получая информацию о возможном нарушении, еще далеко не всегда в дальнейшем можно установить факт нарушения, нередко информация не подтверждается, а детали дела свидетельствуют об отсутствии нарушения, в особенности учитывая различные механизмы допустимости запрещенных деяний, в том числе в связи с применяемым в антимонопольном регулировании России (так же как и в мировом опыте) т.н. принципом разумности (соразмерности, эффективности), согласно которому некоторые запрещенные по общему правилу деяния могут быть признаны допустимыми, если польза для экономики и потребителей будет превышать вред для конкуренции <333>.

--------------------------------

<333> См., в частности ст. ст. 12, 13 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Для определения рыночных нарушений необходимо проведение анализа рынка, выявление барьеров входа на рынок, ряда иных конкретных обстоятельств, только после изучения совокупности которых только и можно дать окончательный ответ о наличии или отсутствии

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

факта нарушения законодательства. По этой причине дела о нарушениях антимонопольного законодательства, предусмотренных главой 14, требуют достаточно долгого расследования для принятия итого решения. В этом есть определенная логика в установлении особого повода возбуждения антимонопольных дел по главе 14 КоАП РФ - принятия комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Введением такой модели установлена т.н. дуалистическая модель административно-деликтного процесса привлечения виновного лица к административной ответственности. Дуализм заключается в механическом соединении в один процесс двух групп административных процедур. Одна группа установлена в Федеральном законе о защите конкуренции и принятых в соответствии с ним подзаконных актах, другая - в КоАП РФ. Первая закреплена в главе 9 Закона о защите конкуренции и называется процедурой рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Вторая закреплена в процессуальных нормах КоАП РФ о возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях. Обе процедуры механически связываются между собой положением ст. 28.1 КоАП РФ, которая устанавливает, что поводом к возбуждению дел по антимонопольным статьям главы 14 КоАП РФ является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Отчасти доводы и аргументы в пользу дуалистической системы заслуживают внимания и носят объективный характер. Однако также очевидно, что введенные изменения вызывают немало вопросов теоретического и практического порядка и порождают целый комплекс проблем, как в части публичного интереса, так и в части системных гарантий обеспечения и защиты прав и законных интересов невластных, частных субъектов антимонопольного контроля. С точки зрения публичного интереса дуалистическая модель, безусловно, усложняет судебный контроль за законностью актов антимонопольного органа, изданных в рамках юрисдикционного антимонопольного процесса. Если при обычном порядке привлечения к административной ответственности внимание судов привлекается к вопросам законности только процедур и правоприменительных актов, соответственно установленных и издаваемых согласно КоАП РФ, то в дуалистической модели административно-деликтного процесса подлежат контролю процедуры и оспариванию акты, установленные и изданные как в соответствии с антимонопольным законодательством, так и законодательством об административных правонарушениях.

Следует учитывать, что два указанных вида законодательства не приведены в единую систему, но лишь механически соединены посредством ст. 28.1 КоАП РФ. Два направления законодательства используют разный понятийный аппарат, разные процессуальные сроки, разные виды правоприменительных актов, разные цели, задачи, принципы. Все это безусловно усложняет и запутывает деятельность судебных органов, не способствует формированию единообразной практики по административным антимонопольным делам.

В дуалистической модели решение, устанавливающее факт нарушения антимонопольного законодательства, является одновременно и итоговым, и промежуточным актом. По антимонопольному законодательству - это итоговый акт, который фиксирует нарушение и на основании которого виновному лицу выдается предписание - административный акт, обязывающий совершить определенные действия. С точки зрения дуалистической модели решение комиссии - это промежуточный акт - акт, без которого нельзя возбудить дело по КоАП РФ, а итоговым актом здесь выступает постановление по делу об административном правонарушении. И постановление, и решение комиссии могут быть оспорены в судебном

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

порядке. Однако различны сроки, процедуры оспаривания, а иногда и виды судов, которым подведомственно дело об оспаривании. При оспаривании решений складывается одна практика, при оспаривании постановлений практика нередко может отличаться. Вместе с тем, по сути, и решения, и постановления принимаются в отношении одних и тех же нарушений, следовательно, должна быть последовательность в проведении государственной политики в преследовании нарушителей антимонопольного законодательства, однако дуалистическая система не способствует этому. Отсюда неизбежно затрудняется путь к единообразию правоприменительной практики. Кроме того, страдает публичный интерес от умножения оснований и случаев для оспаривания разных правоприменительных актов по одним и тем же делам, что отнюдь не уменьшает, но лишь увеличивает нагрузку на судей, на судебную систему в целом.

Следующий очень важный вопрос - несмотря на механическую связь в дуалистическую модель процедур Закона о защите конкуренции и КоАП РФ, последний не является системным актом по отношению к первому. Это означает, что принципы КоАП РФ, во многом формирующие правозащитные гарантии, не действуют на той стадии деликтного процесса, который реализуется согласно процедурам Закона о защите конкуренции. А ведь именно на этой стадии происходит установление факта нарушения и вины конкретного лица. В решении комиссии антимонопольного органа уже устанавливаются почти все обстоятельства и нюансы дела. КоАП РФ превращается при этом лишь в источник регулирования определения и начисления санкций. Фактически рассмотрение дела об административном правонарушении носит уже бесспорный характер, а оспаривание постановления по делу будет иметь смысл только при наличии грубых процессуальных нарушений, например при пропуске сроков привлечения к ответственности. Остается констатировать, что правозащитный арсенал КоАП РФ не может быть задействован в полном объеме при привлечении к ответственности за антимонопольные нарушения по главе 14. Также необходимо констатировать, что, введя такой иммунитет от действия правозащитных гарантий КоАП РФ, законодатель не предусмотрел введение компенсирующих инструментов в антимонопольное законодательство. Вопросы презумпции (не)виновности, распределения бремени доказывания и др. не нашли отражения в Законе о защите конкуренции <334>.

--------------------------------

<334> Подробнее о проблемах административно-процессуального регулирования привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в рамках дуалистической модели см., в частности Писенко К.А. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности". М.: РАП, 30 мая 2013 г. (в печати).

Привлечение к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства осуществляется как антимонопольным органом, так и судами в соответствии с правилами, установленными КоАП РФ.

Судьи рассматривают такие дела в двух случаях:

- если КоАП РФ в отношении таких правонарушений установлено право антимонопольного органа передать соответствующее дело на рассмотрение в суд (наприм., по ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31, ст. 14.31.1, ч. 1 ст. 14.31.2, ч. ч. 2 - 2.3 ст. 19.5 КоАП РФ);

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

- если за (антимонопольное) административное правонарушение, совершенное должностным лицом, назначается санкция в виде дисквалификации, поскольку согласно ст. 3.11 КоАП РФ административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Востальных случаях привлечение к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства рассматривается должностными лицами антимонопольного органа.

Всвязи с тем что за некоторые нарушения антимонопольного законодательства установлена уголовная ответственность, комиссия антимонопольного органа, усмотрев соответствующие основания, может передать материалы дела в правоохранительные органы, в том числе для принятия решения о возбуждении уголовного дела, в частности по ст. 178 УК РФ.

При этом уголовно-процессуальное законодательство не рассматривает передачу данных материалов из антимонопольного органа как самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела, поскольку ст. 140 УПК РФ установлен исчерпывающий перечень поводов для возбуждения уголовного дела:

1)заявление о преступлении;

2)явка с повинной;

3)сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников;

4)постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Также поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Таким образом, вероятнее всего, передачу материалов из антимонопольного органа, свидетельствующих о признаках уголовного преступления, следует отнести к поводу, указанному в п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, - сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

В отличие от специального повода для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 - 199.2 УК РФ, ст. 140 УПК РФ не устанавливает аналогичного специального повода для иных преступлений, в том числе предусмотренных ст. 178 УК РФ. Таким образом, помимо сообщения, полученного из антимонопольного органа по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией антимонопольного органа, дело по ст. 178 УК РФ может быть возбуждено следователями органов внутренних дел без всякого участия антимонопольного органа на основании иных поводов, например на основании заявления о преступлении или явки с повинной.

Предварительное расследование по большинству преступлений, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства, в том числе предусмотренных ст. 178 УК РФ, проводится в

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

соответствии со ст. 151 УПК РФ в форме предварительного следствия. Предварительное следствие по ст. 178 УК РФ уполномочены проводить следователи органов внутренних дел Российской Федерации.

Согласно ст. 140 УПК РФ общим основанием для возбуждения уголовного дела по всем преступлениям, в том числе по ст. 178 УК РФ, является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Многие нарушения антимонопольного законодательства, которые непосредственно посягают на гражданские права физических или юридических лиц, образуют также гражданские деликты. В связи с этим за такие нарушения антимонопольного законодательства установлены меры не только публичной, но и гражданско-правовой ответственности. Потерпевшее лицо, например хозяйствующий субъект или потребитель, может, используя гражданско-правовые средства защиты, обратиться в суд за защитой своих интересов, в целях применения гражданско-правовой ответственности к нарушителю. Следует учитывать, что применение к виновному лицу мер публичной ответственности не исключает реализацию потерпевшим лицом гражданско-правовой ответственности, даже в случаях, когда дело о злоупотреблении доминирующим положением предварительно рассматривалось антимонопольным органом либо в отношении виновного были реализованы меры административной или даже уголовной ответственности. Ничто не лишает потерпевшего права предъявить в суд соответствующий гражданский иск о возмещении ущерба или убытков.

При этом антимонопольный орган как орган исполнительный власти, действующий в публичных интересах, не вправе подавать иск о применении мер гражданско-правовой ответственности в пользу частных лиц. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30, в котором, в частности, разъясняется, что "антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности. Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков".

Помимо искового требования о применении к нарушителю Закона о конкуренции мер гражданско-правовой ответственности, лицо, чьи права нарушены, вправе также потребовать через суд совершения от нарушителя иных действий с целью пресечения незаконного нарушения, восстановления, обеспечения своих прав и законных интересов. Например, может быть подан иск о принуждении доминирующего субъекта к заключению договора в случае, если отказ от такого нарушения противоречит, например, запретам ст. 10 Закона о конкуренции.

Лицо, чьи права нарушены, вправе обратиться в суд с гражданско-правовым иском к нарушителю антимонопольного законодательства как после рассмотрения дела о данном нарушении антимонопольным органом, в том числе по заявлению лица, чьи права нарушены, так и без такового. В первом случае, если антимонопольный орган установит факт нарушения антимонопольного законодательства, лицо, чьи права нарушены, приложив к исковому