Материал: Антимонопольное (конкурентное) право_ Учебник (Писенко К.А

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

приобретение лицензии с целью либерализации ее условий и снижения размера платежей, связанных с пользованием недрами.

Указанные правила о недействительности сделок ввиду нарушения антимонопольных правил, предполагают, в частности, возможность исковой защиты нарушенных данными сделками прав и законных, в том числе частных и публичных, интересов.

Если государственная защита нарушенных в сфере торгов частных интересов с использованием процессуальных механизмов антимонопольного законодательства ограничена возможностью подачи, рассмотрения и удовлетворения гражданского иска, то более расширенный спектр правовых средств установлен законодательством в интересах защиты интересов публичных.

По общему правилу согласно ст. 37 Закона о защите конкуренции за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Однако непосредственно публичная ответственность за нарушения антимонопольных требований к торгам и обязанности проводить торги законодательством не предусмотрена. Вместе с тем, косвенным образом, в определенных Законом о конкуренции и КоАП РФ случаях, нарушения указанных антимонопольных требований и обязанностей могут приводить к применению к нарушителю административной ответственности.

Так, в случае неисполнения предписания, выданного комиссией антимонопольного органа по факту выявления нарушения требований ст. ст. 17, 18, 17.1, соответствующее лицо подлежит административной ответственности по ст. 19.8 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за такое неисполнение.

Также на практике возможна квалификация нарушений антимонопольных требований к торгам и обязанности проводить торги не только по ст. ст. 17, 17.1 или 18, но также по ст. 15, если нарушителем данных требований и обязанностей является лицо, наделенное властными полномочиями и антимонопольный орган установит в действиях нарушителя ограничение конкуренции. В этом случае соответствующее должностное лицо нарушителя подлежит административной ответственности по ст. 14.9 КоАП РФ (действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности).

Поводом к возбуждению дела по статье 14.9 согласно специальному правилу, предусмотренному ст. 28.1 КоАП РФ является принятие решения комиссией антимонопольного

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

органа о нарушении антимонопольного законодательства соответственно по ст. ст. 17 и 15, 18 и 15 или ст. ст. 17.1 и 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольное и отраслевое законодательство устанавливает также иные механизмы властного воздействия на нарушителей антимонопольных правил о торгах. Так, за нарушение требований конкуренции при проведении торгов в сфере недропользования, а также в иных других сферах, где по итогам торгов выдается лицензия на обладание определенным экономическим правом, следует учитывать также, в частности, и положение п. 7 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, который наделяет антимонопольный орган полномочиями вносить в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий.

Помимо указанных правовых последствий нарушения антимонопольных правил о торгах, запросе котировок, и обязанности проводить торги, антимонопольным законодательством предусмотрены полномочия по итогам проведения антимонопольного расследования выдавать нарушителю обязательные для исполнения предписания.

Выдача обязательных для исполнения предписаний, равно как и применение антимонопольным органом иных мер властного воздействия к нарушителям возможны только по итогам установления антимонопольным органом факта нарушения правил о торгах, как разновидности нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с установленной антимонопольным законодательством административно-деликтной процедурой. При этом виды и основания и порядок выдачи предписаний, равно как и применение иных мер властного воздействия, зависят как от вида нарушения, так и от процедуры расследования, в рамках которой антимонопольный орган устанавливал нарушение правил о торгах, запросе котировок. Закон о конкуренции предусматривает различные правовые процедуры для рассмотрения дел о нарушениях правил о торгах - в соответствии с главой 9 и ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Процедуры антимонопольных расследований по делам о нарушениях антимонопольных правил о торгах.

Дела о нарушениях правил о торгах, запросе котировок рассматриваются антимонопольным органом в зависимости от конкретного дела или по правилам главы 9 или ст. 18.1 Закона о конкуренции. Указанные правила имеют определенные различия.

Согласно ч. 1 ст. 18.1 по правилам данной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, по правилам ст. 18.1 должны рассматриваться только дела по жалобам о нарушении правил проведения торгов и заключения договоров по результатам торгов. Предметом рассмотрения при этом будет являться нарушение как антимонопольных требований к торгам, установленных в Законе о конкуренции, так и антимонопольных правил, предусмотренных отраслевым законодательством, к проведению торгов и/или подзаконными

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

актами, принятыми во исполнение такого законодательства.

При этом по правилам ст. 18.1 Закона о защите конкуренции не рассматриваются жалобы в отношении торгов, проводимых согласно законодательству о государственном и муниципальном заказе (закупках). Для рассмотрения таких жалоб применяются процедуры закупочного законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 18.1 и иным положениям Закона о конкуренции порядок рассмотрения дел, предусмотренный ст. 18.1, не применяется к нарушению антимонопольных требований к запросу котировок, предусмотренных ст. 17, а также к делам о нарушении обязанности проводить торги, предусмотренной ст. 17.1 и ст. 18 Закона о конкуренции. В связи с этим для рассмотрения таких дел подлежит применению общий порядок, предусмотренный главой 9 Закона о конкуренции. В соответствии с главой 9 рассматриваются дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Нарушения требований ст. ст. 17, 17.1 и ст. 18 Закона о конкуренции являются нарушениями антимонопольного законодательства. Правила ст. 18.1 являются специальными по отношению к правилам, предусмотренным главой 9. Следовательно, если дела о нарушениях антимонопольного законодательства не подпадают под правила рассмотрения по ст. 18.1, для их рассмотрения должна применяться общая процедура, т.е. процедура рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, предусмотренная главой 9. Также следует добавить, что нарушения требований ст. ст. 17.1, 18 нередко антимонопольный орган квалифицирует также по ст. 15 Закона о конкуренции как ограничивающее конкуренцию поведение властных субъектов. Так, антимонопольный орган установил в действиях Всеволожской администрации нарушение ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления) и выдал предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Суды трех инстанций и Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа подтвердили правомерность действий антимонопольного органа <430>.

--------------------------------

<430> Суд поддержал Ленинградское УФАС в решении о незаконной сдаче в аренду морга. 24 июля 2013 г. // Сайт ФАС России: URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34527.html.

Также арбитражным судом г. Москвы была подтверждена законность решения антимонопольного органа о нарушении Департаментом имущества города Москвы антимонопольного законодательства в части передачи обществу прав на аренду недвижимого имущества без проведения торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом. При этом суд, в частности, указал, что "переход права аренды на имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, произошел без проведения конкурса или аукциона, то есть в нарушение законодательно установленного порядка", сославшись при этом на положения ст. ст. 15 и 17.1 Закона о защите конкуренции. Суды апелляционной и кассационной инстанций подтвердили законность суда первой инстанции.

Процедура, предусмотренная главой 9, называется процедурой рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Процедура по ст. 18.1 является процедурой рассмотрения дел по жалобам на нарушения правил о торгах. В соответствии с правилами главы 9 комиссия антимонопольного органа может выдать в связи с нарушениями правил о торгах,

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

совершенных властными субъектами, в частности, следующие предписания:

-об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

-о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

-о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; и др.

В случае нарушения правил о торгах невластными (хозяйствующими) субъектами могут выдаваться, в частности, предписания:

-о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

-об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

-о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

-о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства; и др.

В рамках процедурных правил ст. 18.1 антимонопольный орган в свою очередь может выдавать следующие предписания организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи - они перечислены в ст. 23 Закона о конкуренции:

-о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе:

-предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов;

-о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов;

-об аннулировании торгов.

Согласно процедурным правилам ст. 18.1 для рассмотрения дел по жалобам на нарушения правил о торгах также создается комиссия антимонопольного органа, которую, однако, следует отличать от комиссии, создаваемой согласно главе 9. При этом порядок создания и начала работы комиссии в ст. 18.1 не определяется, в отличие от комиссии по главе 9, создание и процедурные правила работы которой подробно регламентированы Законом. Следует отметить, что ст. 18.1 имеет много пробелов <431>, однако правила главы 9 не применяются к отношениям, урегулированным ст. 18.1 <432> и поэтому не могут применяться для восполнения данных пробелов. В этих условиях значительное пространство для нормотворчества в данной области отдано под подзаконное регулирование.

--------------------------------

<431> Как отмечает И.В. Башлаков-Николаев, "процедура рассмотрения жалоб в

"Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник"

(Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Подготовлен для системы Конс...

Дата сохранения: 02.05.2022

соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции содержит много пробелов, и многие действия антимонопольный орган и комиссия осуществляют в соответствии с принципами права, административного процесса, аналогией права и закона". См.: Башлаков-Николаев И.В. Рассмотрение жалоб в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 8. С. 46 - 55.

<432> Ячменев Г. Антимонопольные споры по торгам // Конкуренция и право. 2012. N 5. С. 18 - 19. См. также письмо ФАС России от 27.12.2011 N ИА/48801 "О применении "третьего антимонопольного пакета" // Сборник "Борьба с картелями. Правовое и методическое обеспечение" (выпуск 3). М., 2012.

Однако подзаконное регулирование на настоящий момент также не содержит исчерпывающей регламентации процедур рассмотрения дел по жалобам на нарушения правил о торгах, в связи с чем, как указывает И.В. Башлаков-Николаев, "многие действия антимонопольный орган и комиссия осуществляют в соответствии с принципами права, административного процесса, аналогией права и закона", что, конечно, нельзя назвать удовлетворительным состоянием административно-правового регулирования властной контрольно-надзорной деятельности. Во многих случаях судить о процедурах рассмотрения дел по жалобам по ст. 18.1 можно только, отталкиваясь от писем антимонопольного органа, статус и нормативное значение которых носит неопределенный характер. Так, согласно письму ФАС России от 27.12.2011 N ИА/48801, "рассмотрение указанных жалоб осуществляется комиссией антимонопольного органа. В связи с этим территориальным управлениям ФАС России надлежит сформировать комиссии по рассмотрению жалоб, поданных в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции". Из этого можно сделать вывод, что по своему статусу комиссии антимонопольного органа по ст. 18.1 более сходны с комиссиями антимонопольного органа по закупочному законодательству, чем с комиссиями по главе 9, поскольку, если комиссия по главе 9 создается ad hoc для рассмотрения конкретного дела, то комиссии по ст. 18.1 и по закупочному законодательству создаются на постоянной основе на неопределенный срок для рассмотрения определенной категории дел.

В контексте проблемы правовой регламентации процедуры рассмотрения дел по жалобам о нарушениях правил о торгах особо необходимо сказать о таком подзаконном нормативном правовом акте ФАС России, как Приказ ФАС России от 18.01.2013 N 17/13 "Об утверждении Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг" <433> (далее - Порядок рассмотрения дел по жалобам в сфере закупок). Данный Приказ принят антимонопольным органом во исполнение требований ч. 10 ст. 3 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц, а не во исполнение требований Закона о конкуренции, который таких требований не устанавливает <434>. Следует сказать, что редакция ст. 18.1 не предусмотрела принятие каких-либо подзаконных актов, детализирующих процедуру рассмотрения жалоб по ст. 18.1. Таким образом, восполнение пробелов на подзаконном уровне может до внесения соответствующих изменений в ст. 18.1 быть наиболее удобно реализовано посредством принятия административного регламента антимонопольного органа об исполнении государственной функции рассмотрения дел по жалобам, поданным в соответствии со ст. 18.1.

--------------------------------

<433> Приказ ФАС России от 18.01.2013 N 17/13 "Об утверждении Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг" (зарегистрировано в Минюсте России 16.05.2013 N 28421) // РГ. 2013. N 111.