Цели в управлении региональными финансами: логико-содержательный анализ государственных программ
Р. В. Ерженин
АННОТАЦИЯ
Переход к формированию бюджетов на основе программно-целевого метода относится к одному из значимых достижений проводимой в России бюджетной политики в части повышения эффективности бюджетных расходов. По заключению большинства авторов, реализация государственных программ по многим стратегическим направлениям пока не привела к ожидаемому повышению результативности расходования бюджетных средств. Неэффективность исполнения госпрограмм во многом связана с их некачественной подготовкой. Предметом данного исследования выбраны методологические подходы к оценке качества подготовки госпрограмм сферы управления финансами на уровне субъекта РФ. Логико-содержательный анализ выбранных из открытых источников текстов госпрограмм проводился на основе разработанной автором методологии оценки качества поддержания принципа целевой декомпозиции. Полученные результаты анализа основных параметров государственных программ по управлению финансами указывают на формальный подход регионов РФ к оформлению текстов программ. По мнению автора, для повышения эффективности управления финансами необходимо разрабатывать специальные модели бюджетирования для этой сферы, включающие как процессные, так и проектные принципы управления.
Ключевые слова: целевая декомпозиция; управление; финансы; дерево целей; качество госпрограмм; бюджет; субъекты РФ
управление региональный финансы
Goals in the Management of Regional Finances: A Logical-Content Analysis of State Programs
R.V- Erzhenin
NPC GOSUCHET, Moscow, Russia
ABSTRACT
The transition to the formation of budgets on the basis of the program-target method is one of the significant achievements of the budget policy pursued in Russia in terms of increasing the budget expenditures efficiency. According to the audit and accounting bodies, the implementation of state programs in many strategic areas has not yet led to the expected increase in the effectiveness of budget spending. The ineffectiveness of using state programs is largely due to their poor-quality training. The subject of this study has been selected methodological approaches to assessing the quality of the preparation of state programs in the field of financial management at the level of the subject of the Russian Federation. The Logical and informative analysis of selected from open sources texts of government programs was carried out on the basis of the quality assessment methodology developed by the author and supporting the principle of targeted decomposition. The results of the analysis of the main parameters of state financial management programs indicate the formal approach of the regions of the russian federation to the program texts design. According to the author, to improve the efficiency of financial management, it is necessary to develop special budgeting models for this sphere, including both process and project management principles.
Keywords: target decomposition; control; finance; target tree; state programs quality; budget; russian federation regions
Введение
Программно-целевой метод или государственное программирование относят к одному из наиболее эффективных методов государственного управления в решении комплексных задач развития общества. Успешное использование программ в госуправлении отмечено в ряде стран Европы, Америки и Азии [1, с. 16]. Пионерами в разработке принципов программного бюджетирования считаются США, где еще в 1960-х гг. родилась идея увязки бюджетных ассигнований и управления по результатам. В 1990-х гг. Австралия, Новая Зеландия, Соединенное Королевство Великобритании и Нидерланды вошли в группу «второй волны», выбравших ориентацию на повышение результативности бюджетных расходов. За последние 10 лет появилось гораздо больше стран, часто с низкими доходами, которые либо внедряют бюджетирование по эффективности, либо еще только примеряют эту идею для себя [2, с. 1].
Внедрение программно-целевых методов в регионах России началось с 2012 г. Основным инструментом государственного программирования выступает государственная программа, под которой понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Структура программ в регионах и муниципалитетах, в определенной мере, повторяет перечень федеральных программ, в которых уделяется внимание не только модернизации экономики и качеству жизни населения, но и совершенствованию государственного управления и повышению его эффективности. Требования к конструкции типовых государственных программ регионов и муниципалитетов и их содержанию в настоящее время не установлены [3, с. 4]. Решение об этом самостоятельно принимают органы государственной власти соответствующих публично-правовых образований, основываясь на федеральном опыте.
В то же время цели многих государственных программ, разработанных как на федеральном, так и региональном уровнях, по мнению различных авторов, в том числе и аудиторов контрольных органов, не конкретизированы, что впоследствии затрудняет оценку их достижения, а поставленные задачи не всегда необходимы и достаточны для обеспечения достижения цели. Установленные же показатели эффективности на самом деле не позволяют судить о достижении цели, ради которой была разработана та или иная программа [4, с. 17]. Проводимые контрольными органами экспертизы реализуемых государственных программ показывают, что зачастую достижение цели госпрограммы не обеспечивается ни одной из задач, а многие задачи, в свою очередь, не связаны с достижением какой-либо из поставленных целей.
К одной из российских особенностей формирования государственной программы относится проблема выстраивания жесткой логической связи между ее иерархически расположенными уровнями. На необходимость разработки единой методологии формирования государственных программ регионов и муниципалитетов, обеспечивающей их увязку с государственными программами Российской Федерации в части целей, задач и индикаторов, указывали различные авторы [3-5]. Можно согласиться со многими из них, что реальная практика применения программного подхода не только в России, но и в других странах, сопряжена с рядом методологических и институциональных проблем [6, с. 147].
Наибольший исследовательский интерес, по нашему мнению, представляет непосредственно сфера, где осуществляется управление общественными финансами, т.е. сфера, которой, с учетом возложенных на нее стратегически важных функций, следует находиться в авангарде процессов развития программного бюджетирования, демонстрируя как высокое качество подготовки программ, так и наличие обширных компетенций в области программного бюджетирования.
Методология исследования
Методологический аппарат исследования
В качестве объекта исследования в данной работе выбраны государственные программы сферы управления финансами на уровне субъекта РФ (далее -- госпрограммы).
Предметом исследования являются методологические подходы к оценке качества подготовки госпрограмм.
Целью исследования является разработка методологии оценки качества госпрограмм, основанной на поддержании принципа целевой декомпозиции.
Декомпозиция цели -- это процесс каскадирования (разложения) стратегии и целей для каждого уровня организации от самого высокого до самого низкого. Принцип целевой декомпозиции или в другой формулировке -- принцип каскадирования -- это иерархический принцип построения системы целеполагания.
Принцип целевой декомпозиции госпрограммы представляет собой единство принципов внешней и внутренней целевой декомпозиции программы.
Внешняя целевая декомпозиция госпрограммы -- это принцип, где цель каждого нижестоящего уровня в иерархии управления должна сохранять свою природу, сущность, задаваемую целью системы более высокого уровня, но с отличиями в масштабности и зонах действия. Декомпозиция в данном случае понимается, как иерархическое деление системы управления на подсистемы низшего уровня. В данном исследовании региональный уровень как институциональная единица исследуется автономно, но с учетом согласования целей выбранной для анализа системы управления с целями систем верхнего (федерального и общегосударственного) уровня. К системам низшего уровня иерархии относится муниципальный уровень, а также хозяйствующие единицы, их структурные подразделения и исполнители, но эти уровни в данном исследовании не рассматриваются.
Внутренняя целевая декомпозиция госпрограммы -- это принцип, где во внутренней логической иерархии формализованной стратегии госпрограммы «цель -> задачи -> подпрограммы -> мероприятия» сохранятся своя природа и сущность, заданная целью системы, но с отличиями в зонах действия. Декомпозиция в данном случае понимается как иерархическое деление понятий программноцелевого метода «высшего уровня» на понятия «низшего уровня» (цели, задачи, подпрограммы, мероприятия).
Нормативные документы, регулирующие порядок разработки государственных программ на региональном уровне
Основные требования к разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке представлены в Методических указаниях1.
Для описания основных понятий в исследовании использовались определения Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской федерации» Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Фе-дерации». Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратеги-ческом планировании в Российской Федерации». и Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оцен-ки эффективности государственных программ Российской Федерации». (далее -- Порядок разработки).
Руководствуясь положениями Порядка разработки, субъекты РФ разрабатывают и утверждают собственные, региональные порядки разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ. В данном исследовании в качестве основного документа, описывающего требования к государственным программам регионов, использовался проект типового порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации Типовой порядок разработки, реализации и оценки эф-фективности государственных программ субъекта Россий-ской Федерации и методические рекомендации к нему (проект). Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=120201 (дата обращения: 23.11.2018)..
Кроме этого, для проведения исследования также применялись отдельные положения Методических указаний по разработке национальных проектов (программ)5.
Подходы к оценке качества поддержания принципа декомпозиции целей
Анализ качества подготовки программ и оценка качества поддержания принципа декомпозиции целей в государственных программах субъектов РФ осуществлялось поэтапно:
Этап 1. Справочники. Ввиду значительного количества схожих по смыслу формулировок возникла необходимость в нормализации наименований целей, задач, подпрограмм и целевых индикаторов. По каждой группе основных параметров сформированы отдельные справочники.
Этап 2. Разработка модели дерева целей гос- программы осуществлялась на основании полученных данных на этапе 1 и анализа требований, предъявляемых к подготовке государственных программ, указанных в нормативно-правовых и методических документов (указанных в разделе 1.2).
Декомпозиция целей госпрограммы строится через четыре уровня:
цели государства;
цели региона;
цели сферы управления финансами региона;
задачи системы управления финансами.
Этап 3. Оценка соответствия госпрограмм регионов принципу целевой декомпозиции осуществлялась посредством использования критериев оценки:
качества формулировки наименования гос- программы;
качества постановки цели;
качества формализации задач;
качества выбора целевых индикаторов.
Источники и методы
отбора данных для проведения
логико-содержательного анализа
К одному из эффективных методов, позволяющих повысить качество программных документов путем выявления типичных ошибок и неточностей в их формулировках, за которыми нередко кроются серьезные логические ошибки, следует отнести логико-содержательный анализ. Данный метод строится на «интервьюировании текста», т.е. изучение текстовых фрагментов, и позволяет ответить на за-
Утверждены постановлением Правительства РФ от 04.06.2018 № 4072п-П6.
ранее поставленный вопрос и тем самым присвоить переменной определенное значение Логико-содержательный анализ целевых программ. Сбор-ник научных работ молодых ученых. Харченко К. В., ред. М.: АЛЬПЕРИЯ; 2012. С. 96..
В данном исследовании в качестве переменной выступает принцип декомпозиции цели, которая получает значение качества поддержания принципа декомпозиции цели.
Логико-содержательный анализ по своей природе близок к контент-анализу, однако не требует репрезентативной выборки текстов и сложных математических расчетов встречаемости переменных Там же.. В работе [7] предпринимаются некоторые шаги по созданию отдельной теории контент-анализа путем включения в нее различных контекстуальных переменных программ, которые влияют на связь управления и эффективности, в том числе и такой переменной, как степень ясности и согласованности целей.
Процедура логико-содержательного анализа по К. В. Харченко предусматривает шесть ключевых блоков [8, с. 2]: