Лишь в некоторых госпрограммах, например Новосибирской области, можно идентифицировать комплексную систему показателей, обеспечивающую возможность проверки и подтверждения достижения целей и решения задач, поставленных в государственной программе.
В целом в программах выявлено значительное количество показателей, которые невозможно использовать для оценки ввиду того, что они не могут количественно характеризовать ход и прогресс реализации госпрограмм. Например, «наличие выверки», «наличие ежегодной оценки», «наличие утвержденного перечня», «соблюдение ограничений», «проведение оценки качества» и т.п.
Показатели с глаголами «перечисление», «проведение», «предоставление» и т.п. не очевидным образом характеризуют прогресс в достижении цели, а использование фраз «повышение эффективности», «соблюдение сроков» и т.п. указывает на очевидную желаемую тенденцию изменения значений параметров.
Показатели «охват бюджетных ассигнований», «отсутствие просроченной задолженности», «предоставление проекта закона» и т.д. не отвечают требованиям сопоставимости. По таким показателям невозможно осуществить непрерывное накопление данных и обеспечить их сопоставимости за отдельные периоды.
Кроме этого, также некорректно сформулированы такие показатели госпрограмм, как: «установление на местности границ региона»; «доля граждан, охваченных мероприятиями Программы»; «запланированный объем резервного фонда»; «формирование областного бюджета в программной структуре» и т.п.
Следует обратить внимание на показатели, связанные с подготовкой кадров. Несмотря на то что именно от качества подготовки специалистов зависит качество управления в сфере общественных финансов, в регионах этому направлению не уделяется значительного внимания. Лишь в Карачаево-Черкесской Республике и Тульской области связали повышение эффективности управления с повышением квалификации специалистов.
Также в регионах недостаточно оценивают возможности автоматизации в процессах повышения эффективности и качества управления. Всего регионов, использующих показатели по данному направлению, -- двенадцать. Несмотря на то что логико-математическая модель всех используемых программных средств в управлении бюджетным процессом строится на основании единой методологии (разработчиком которой является Министерство финансов РФ), у каждого региона описаны свои, индивидуальные показатели. При этом измеряться могут как этапы бюджетного процесса, так и отчеты, модули, муниципальные образования, распорядители и получатели средств.
Одними из наиболее важных показателей для сферы управления финансами в условиях применения информационных технологий являются затраты и время. Показатели, связанные с затратами на информационный процесс, не описаны ни в одной из программ. Пять программ в основном описывают параметры, связанные со сроками предоставления регламентированной отчетности, что в совокупности с оценкой качества предоставляемой отчетности, по нашему мнению, является ключевым индикатором качества информационного процесса управления финансами.
В то же время такой показатель, выбранный Новосибирской областью, как «доля платежных документов, срок санкционирования которых составляет не более двух дней», указывает на крайне важный индикатор времени прохождения финансовых средств через систему перераспределения финансов.
Заключение
В течение последних двух десятилетий ни одна сфера государственного управления не претерпела таких глубоких преобразований, как управление общественными финансами, где было сломано уже немало «копий» на переходе от сметного финансирования к управлению результатами. Концепция внедрения государственных программ изначально задумывалась как инструмент повышения эффективности государственного управления в целом. В то же время, несмотря на формально свершившийся в 2016 г. переход регионов на программный формат, говорить о достижении поставленных целей и соблюдении программных принципов пока преждевременно.
В целом анализ указывает на низкое качество подготовки госпрограмм в сфере управления финансами на уровне регионов России. Связано это, по нашем мнению, в первую очередь с недостаточно развитыми компетенциями в области программного бюджетирования. В цепочке подготовки и согласования текста госпрограмм заняты финансовые и экономические органы субъекта РФ, его представительный и контрольный органы. Слабые знания у лиц, ответственных за подготовку программ в сфере управления финансами, -- это вдвойне проблема для региона, так как эти же лица принимают участие в подготовке программ для всех других направлений программного бюджетирования (сферы образования, здравоохранения и т.п.).
Реализация большинства из проанализированных госпрограмм, как показал анализ их содержания, в принципе не может привести к повышению результативности или эффективности использования бюджетных средств. Часть регионов вообще не предприняли меры к подготовке и принятию госпрограмм по управлению финансами, проигнорировав требования и рекомендации федерального законодательства о переходе на программное бюджетирование. В то же время следует обратить внимание и на объективные сложности, с которыми сталкиваются многие финансовые органы регионов как ответственные исполнители программ при выборе целей и при установлении сквозных индикаторов, характеризующих функционирование среды управления финансами региона.
По своей сущности госпрограммы сферы управления финансами относятся к группе «административных программ», которые обслуживают другие программы групп «оказание услуг населению» и «разрешающие программы». Ряд авторов [12, 13] считает, что административные программы не следует увязывать со стратегическими итогами деятельности ведомства. Изучив позицию [14], где бюджетный механизм рассматривается через междисциплинарную науку -- сервисологию, поддерживаем мнение авторов и считаем, что сферу управления финансами необходимо отнести к группе сервисных институтов. В рамках подобного типа сервиса в основном обрабатываются многочисленные трансакции, связанные с распределительной и контрольной деятельностью системы управления финансами, а также с обработкой информации о финансово-хозяйственной деятельности учреждений и формированием отчетности.
Необходимо заметить, что большинство инициатив по совершенствованию государственного управления в зарубежных странах за последние полвека базировались на различных подходах к измерению результатов или производительности. На основе подобных подходов к организации труда можно выделить определенную группу задач в сфере управления финансами, которым характерна исключительно процессная деятельность, т.е. деятельность, связанная непосредственно с прохождением этапов бюджетного процесса. Подобная рутинная деятельность регулируется законодательными актами и состоит из регламентированных процедур: планирования, исполнения, контроля, ведения учета и подготовки отчетности, которые выполняются за счет типовых операций циклического характера, состоящих из простых функций, обладающих ясными и однозначными результатами [15, с. 9].
Задачи второго типа в сфере управления финансами имеют дело с проектной деятельностью, т.е. с перестройкой системы управления и принципиальными изменениями в ней [16, с. 10]. Необходимость таких задач возникает в процессе функционирования системы управления финансами в связи с существенными изменениями внешних условий. Под внешними условиями следует понимать и изменение законодательства, и развитие
информационно-коммуникационных технологий, которые из года в год все активнее внедряются в процессы управления, с одной стороны, снижая трудоемкость в обработке первичной информации, а с другой -- значительно усложняя процесс управления развитием управляющих систем в различных отраслях.
Таким образом, если принять во внимание, что программно-целевая структура управления носит временный характер и существует только в рамках реализации краткосрочных и среднесрочных программ или проектов, то подобный подход не может полноценно использоваться в сфере управления финансами. Поэтому наиболее целесообразно использовать программный метод для проектной деятельности в сфере управления финансами.
Для процессной деятельности наиболее действенным подходом, получившим широкое признание в бизнес-среде, должно стать управление затратами как регламентированный процесс целенаправленного формирования затрат по их видам, местам и носителям при постоянном контроле и стимулировании их уменьшения. При таком подходе в эффективности процесса управления финансами можно выделить две измеримые составляющие: техническую и экономическую эффективность. Техническую эффективность процесса управления финансами следует определять степенью достижения целей деятельности в условиях поддержания принципа целевой декомпозиции. Экономическую эффективность процесса управления финансами необходимо определять как отношение объемов предоставленных информационно-сервисных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Как показывают результаты проведенного исследования, реализация программного подхода для такой специфичной функции, как управление финансами, на практике оказалась труднореализуемой. Принимая во внимание качество разработки программ в субъектах РФ, можно заключить, что применяются они пока формально и изучать вопросы качества их исполнения пока преждевременно. Для повышения эффективности функционирования системы управления общественными финансами необходимо разрабатывать специальные модели бюджетирования, ориентированные на специфику управления расходами, связанными как с функциями по организации бюджетного процесса, так и учета затрат и времени обработки трансакций по центрам ответственности.
Список источников
Тулякова И. В. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы. Фин- контроль. 2017;(4):15 -- 17. URL: http://rufincontrol.ru/article/332551/ (дата обращения: 25.11.2018).
Moynihan D., Beazley I. Toward next-generation performance budgeting: Lessons from the experiences of seven reforming countries. Washington, DC: The World Bank; 2016. 182 p. DOI: 10.1596/978-1-4648-0954-5
Симонова Н. Ю. Государственные программы как элемент формирования программного бюджета. Наука о человеке: гуманитарные исследования. 2014;(3):50-57.
Запорожан А. Я. Проблемы формирования государственных программ. Управленческое консультирование. 2016;(7):51-61.
Бушмин Е. В. Программное будущее российского бюджета. Федерализм. 2014;(4):7-20.
Шаш Н. Н., Бородин А. И., Татуев А. А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политики России. Terra economicus. 2013;11(4-2):145-152.
O'Toole L.J., Jr., Meier K. J. Public management, context, and performance: In quest of a more general theory. Journal of Public Administration Research and Theory. 2015:25(1):237-256. DOI: 10.1093/jopart/muu011
Харченко К. В. Логико-содержательный анализ как инструмент оценки муниципальных программ. Муниципальная власть. 2008;(5):50-54.
Bengtsson M. How to plan and perform a qualitative study using content analysis. NursingPlus Open. 2016;2:8-
DOI: 10.1016/j.npls.2016.01.001
Лукьяненко З. Б., Югова Н. В. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой. Ars Administrandi. Искусство управления. 2014;(2):72-78.
Christensen T., L^greid P., Roness P. G., R0vik K. A. Organization theory and the public sector: Instrument, culture and myth. Abingdon, New York: Routledge Publ.; 2007. 191 p.
Каратаева Г. Е., Фесик С. В. Государственные программы как инструмент реализации бюджетной политики. Инновационное развитие экономики. 2014;(6):64-70.
Афанасьев М. П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения. Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2010;(3):5-18.
Рожков Ю. В., Соломко М. Н. Управление общественными финансами и сервисная концепция государства. Экономика и предпринимательство. 2015;(12-1):1168-1173.
Clark I. D., Swain H. Distinguishing the real from the surreal in management reform: Suggestions for beleaguered administrators in the government of Canada. Canadian Public Administration. 2005;48(4):453-477. DOI: 10.1111/j.1754-7121.2005.tb01198.x
Губко М. В. Математические модели оптимизации иерархических структур. М.: Ленанд; 2006. 264 с.
References
Tulyakova I. V. Evaluation of the effectiveness of state programs: Problems and prospects. Finkontrol'. 2017;(4):15-17. URL: http://rufincontrol.ru/article/332551/ (accessed on 25.11.2018). (In Russ.).
Moynihan D., Beazley I. Toward next-generation performance budgeting: Lessons from the experiences of seven reforming countries. Washington, DC: The World Bank; 2016. 182 p. DOI: 10.1596/978-1-4648-0954-5
Simonova N. Yu. State programs as an element of formation of the program budget. Nauka o cheloveke: gumanitarnye issledovaniya = The Science of Person: Humanitarian Researches. 2014;(3):50-57. (In Russ.).
Zaporozhan A. Ya. Problems of state programs forming. Upravlencheskoe konsul'tirovanie = Administrative Consulting. 2016;(7):51-61. (In Russ.).
Bushmin E. V. Programs as a future of the Russian budget. Federalizm = Federalism. 2014;(4):7-20. (In Russ.).
Shash N. N., Borodin A. I., Tatuev A. A. Problems of transition to the program budget: New challenges of the budget policy of Russia. Terra economicus. 2013;11(4-2):145-152. (In Russ.).
O'Toole, L.J., Jr., Meier K. J. Public management, context, and performance: In quest of a more general theory. Journal of Public Administration Research and Theory. 2015:25(1):237-256. DOI: 10.1093/jopart/muu011
Kharchenko K. V. Logical and substantive analysis as a tool for evaluating municipal programs. Munitsipal'naya vlast'. 2008;(5):50-54. (In Russ.).
Bengtsson M. How to plan and perform a qualitative study using content analysis. NursingPlus Open. 2016;2:8- 14. DOI: 10.1016/j.npls.2016.01.001
Luk'yanenko Z.B., Yugova N. V. The program-target method in the public administration of the budget sphere. Ars Administrandi. Iskusstvo upravleniya = Ars Administrandi. The Art of Management. 2014;(2):72-78. (In Russ.).
Christensen T., L^greid P., Roness P. G., R0vik K. A. Organization theory and the public sector: Instrument, culture and myth. Abingdon, New York: Routledge Publ.; 2007. 191 p.
Karataeva G. E., Fesik S. V. Government programs as a tool for implementing fiscal policy. Innovatsionnoe razvitie ekonomiki = Innovative Development of Economy. 2014;(6):64-70. (In Russ.).
Afanas'ev M.P., Alekhin B. I., Kravchenko A. I., Kradinov P. G. Akademiya byudzheta i kaznacheistva Minfina Rossii. Finansovyizhurnal. 2010;(3):5-18. (In Russ.).