Статья: Цели в управлении региональными финансами: логико-содержательный анализ государственных программ

Наименование программы и ее внешний контекст.

Идентификация объекта регулирования.

Цель программы.

Задачи программы.

Мероприятия программы.

Показатели и ожидаемые результаты.

При проведении логико-содержательного анализа исследователю необходимо создать наилучшую конструкцию исследования путем точного и внимательного планирования, изучив существующие обстоятельства и определив доступные ресурсы [9, с. 8]. В качестве подобного «открытого ресурса» для проведения нашего исследования выступила сеть Интернет. Для создания полной и объективной картины о содержании программ управления финансами был осуществлен контекстный поиск по ключевым словам: наименование региона + программа управления финансами.

Результаты поиска представлены в форме подпрограмм (г. Москва и г. Севастополь). У трех регионов: г. Санкт-Петербург, Приморский край и Тюменская область обнаружить открытые данные с программами (подпрограммами) сферы управления финансами не представилось возможным.

Дерево целей сферы управления финансами на регинальном уровне

Использование метода дерева целей для формулы программно-целевого планирования в виде логической цепочки «цели -- пути -- средства -- организация исполнения» может повысить прозрачность структуры целей и представить ее в такой форме, которая смогла бы внести порядок в совокупность связей и отношений между частями целого, необходимых для достижения цели [10, с. 75].

Традиционный подход к построению дерева целей состоит в разделении основной цели на подцели, где части или элементы целого располагаются в порядке от высшего к низшему, т.е. создают некоторую форму иерархии целей -- уровни декомпозиции. Описание иерархии целей для сферы управления финансами на региональном уровне разработано на основании положений Порядка разработки и Методических рекомендаций (см. рисунок) и включает описания:

целей, заданных в отраслевых документах стратегического планирования РФ;

целей, определенных положениями федеральных законов, законов субъекта РФ, решений Президента РФ, Правительства РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

целей, заданных стратегией социально-экономического развития макрорегионов;

целей и приоритетов социально-экономического развития субъекта РФ, определенных в стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

Результаты анализа основных параметров государственных программ регионов Наименование государственных программ

Объект в наименовании программы. Все представленные для анализа госпрограммы имеют наименование. У двадцати пяти госпрограмм (44%) наименование полностью совпадает с наименованием федеральной государственной программы: «Управление государственными финансами». Тринадцать госпрограмм (23%) имеют наименование «Управление государственными финансами и государственным долгом». У двух госпрограмм наименование -- «Управление региональными финансами», и у других двух -- «Управление финансами». У всех остальных госпрограмм наименование уникальное.

Исходя из содержательного анализа наименований, в 80 региональных программах в качестве объекта программы выступают финансы. В наименовании госпрограммы может присутствовать слова и фразы, указывающие на различную принадлежность финансов (государственные, региональные, общественные, муниципальные).

В качестве предмета наименования программ, выбранных для анализа, в основной части программных документов (93%) выступает управление. В ряде госпрограмм регионов не удалось установить связь с процессами управления.

Таким образом, в отношении указаний на принадлежность финансов в наименованиях госпрограмм регионов возникают определенные разногласия, связанные в первую очередь с неопределенностью бюджетной терминологии. В нормативном поле необходимо внести ясность в отношении использования в региональных программах терминов «общественные финансы», «государственные финансы» и «региональные финансы»: что в них общего и в чем заключаются различия.

Цели государственных программ

Для формирования логической иерархии связи всех «внутренних» элементов программы первостепенное значение имеет правильное определение цели. Как утверждает американский теоретик организации Чарльз Перроу (Chaгles B. Peггow), цели могут быть или видениями, или так называемыми официальными целями, которые отличаются чрезвычайно высоким уровнем абстракции и предназначены для общего руководства к действиям [11, с. 80].

Лучшим вариантом, по мнению ряда экспертов, является выбор одной центральной цели, так как множественность целей значительно усложняет структуру программы и повышает риск их пересечения. Порядок разработки также рекомендует для государственных программ формулировать одну цель, которая должна соответствовать приоритетам и целям социально-экономического развития субъекта РФ в соответствующей сфере, установленным в документах стратегического планирования, и определять конечные результаты реализации государственной программы. Такой целью для сферы управления, по нашему мнению, является «Повышение качества функционирования

Модель дерева целей сферы управления финансами / A tree model of financial management objectives

Источник/Source: разработано автором / developed by the author.системы управления общественными финансами за счет применения ИКТ» (см. рисунок). В то же время результаты анализа показывают, что не во всех регионах выбрана одна цель (см. таблицу), а выбор большинства регионов совпадает с выбором целей на федеральном уровне в государственной программе РФ «Управление финансами и регулирование финансовых рынков».

Общее состояние дел с определением целей государственных программ, относящихся к сфере управления финансами на региональном уровне, не отличается от уровня подготовки программ по другим направлениям программного бюджетирования:

в значительном количестве госпрограмм цель сформулирована как сочетание нескольких целей, выбор двух и более целей во многих гос- программах приводит к существенному усложнению структуры программы;

не все цели госпрограмм определяются как планируемый конечный результат решения проблем либо как ожидаемое (планируемое) со

Таблица / Table

Цели государственных программ регионов / The objectives of the regions state programs

Источник/Source: разработано автором / developed by the author.

стояние дел в сфере управления региональными финансами;

многие цели сформулированы как задачи по выполнению государственных функций;

формулировки ряда целей шире ожидаемых конечных результатов;

некоторые цели сформулированы громоздко, осложнены дополнительными уточнениями в виде описания путей, средств и методов достижения.

Не все выбранные регионами цели соответствуют сфере реализации государственной программы. Так, например стратегическая цель реализации государственной политики в сфере управления государственными финансами в Брянской области состоит в повышении уровня и качества жизни населения, а не в повышении качества или эффективности управления финансами. Сомнительными для сферы управления общественными финансами являются цели по повышению финансовой грамотности населения, по совершенствованию управления земельными ресурсами, проведению земельной политики рационального использования земель и другими целями, имеющими отношение к имуществу субъекта и муниципалитетов.

В целях госпрограмм Тамбовской, Ивановской, Брянской, Амурской областей даны размытые формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное их толкование. Согласно требованиям к госпрограммам цель должна быть достижима, между тем, такие цели, как «обеспечение условий для реализации мероприятий государственной программы в соответствии с установленными сроками и задачами» не может быть достижима за период реализации государственной программы. Также следует отметить, что достижение большинства выбранных в госпрограммах целей невозможно проверить, что не обеспечивает выполнения такого требования к программам, как измеримость.

Формулировки задач

Цели, задачи и индикаторы относятся к основным параметрам государственной программы. Следует заметить, что задача государственной программы является ее подцелью, частью цели (второй уровень целей). Задача государственной программы во многих случаях можно рассматривать и как цель подпрограммы.

Между тем как показывает анализ, в госпрограммах Смоленской и Московской областей и города Москвы задачи не формализованы. Кроме этого, наибольшей популярностью в регионах пользуются задачи, направленные на повышение эффективности межбюджетных отношений с местными бюджетами и на повышение качества управления муниципальными финансами. Значительное количество госпрограмм содержат задачи, которые дублируют поставленные цели, также следует обратить внимание на выбранные в регионах цели, имеющие отношение к «верхнему» уровню.

Формулировки «снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости работников организаций, расположенных на территории области», «обеспечение стабильного функционирования резервного фонда на непредвиденные расходы», «обеспечение эффективной деятельности министерства финансов области по реализации государственной программы», «проводить взвешенную и предсказуемую бюджетную и налоговую политику», «повышение качества и доступности предоставляемых государственных услуг (выполняемых работ)» в целом не коррелируются с целями в сфере управления финансами.

Наименование подпрограмм

Согласно Методическим рекомендациям, подпрограмма госпрограммы -- это комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, выделенный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы. Следуя рекомендациям, предложенных Министерством экономического развития РФ, можно заключить, что подпрограмма является неотъемлемой частью государственной программы и формируется с учетом согласованности основных параметров подпрограммы и государственной программы. Наилучшим считается вариант, когда одной задаче государственной программы соответствует одна подпрограмма, направленная на ее реализацию.

В то же время анализ нормализованного вида наименований подпрограмм госпрограмм регионов показал, что часть наименований дублируют цели госпрограмм, часть относится к более высокому уровню целевой декомпозиции, а в некоторых гос- программах регионов (республики Кабардино-Балкария, Коми, Марий-Эл, Белгородская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Московская области и др.) подпрограммы отсутствуют.

Целевые показатели (индикаторы)

Ожидаемые результаты реализации государственной программы согласно требованиям нормативно-методических документов должны указываться в виде качественных и количественных характеристик основных ожидаемых (планируемых) конечных результатов (изменений, отражающих эффект, вызванный реализацией государственной программы) с описанием конкретных завершенных событий (явлений, фактов), позволяющих однозначно оценить результаты реализации государственной программы, а также значений показателей на последний год реализации государственной программы и их динамики.

На предварительном этапе было выявлено, что ряд госпрограмм не содержат целевых показателей (индикаторов): Кировская, Костромская, Курская, Московская, Омская, Саратовская области и город Москва. По одному целевому показателю содержат госпрограммы республик Карелия, Северная Осетия -- Алания и Крым, Астраханской, Владимирской и Калининградской областей, что не позволяет, по нашему мнению, полноценно характеризовать успешность реализации государственной программы.

Не все методики расчета показателей обеспечивают сопоставимость показателей, отражающих наблюдаемые явления, объекты, процессы или их свойства. При этом лишь некоторые алгоритмы формирования показателей представляют собой методику количественного (формульного) исчисления показателя. Также во многих методиках госпрограмм пояснения к показателям не содержат подробных рекомендаций по сбору, обработке и интерпретации значений.