Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Национальный исследовательский университет - «Высшая школа экономики»
на тему: «Эффективное деление на лоты
в контрактной системе Российской Федерации»
Студент группы № 59 ГЗ:
А.В. Демьянова
Научный руководитель:
д.п.н., проф. И.В. Кузнецова
Рецензент: Н.С. Маслова
Москва, 2013
Содержание
Введение
Глава I. Деление на лоты в государственных закупках
. Специальные термины, использованные в работе
. Достоинства и недостатки деления на лоты
. Подходы к делению закупки на лоты в специальной литературе
.1 Влияние издержек поставщика (подрядчика, исполнителя) на формирование лотов
.2 Влияние конъюнктуры рынка на деление на лоты (количество и размер поставщиков)
.3 Влияние формата торгов на эффективность деления на лоты
.4 Деление на лоты и типы заключаемых контрактов
. Выводы
Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России
. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза
. Формирование лотов в рамках законодательства США
З. Законодательное регулирование формирования лотов в России
. Выводы
Глава III. Практика использования лотовых закупок в России
. Методы исследования
. Материалы исследования
. Ограничения и дальнейшие направления развития исследования
. Результаты проведенного исследования
. Выводы
Глава IV. Оптимизация деятельности государственных заказчиков при формировании лотов
. Рекомендации по оптимизации используемых подходов деления на лоты
. Рекомендации на основе «лучших» практик
Заключение
Список литературы
Приложения
На сегодняшний день оптимизация закупочного процесса является широкой сферой для изучения и интересна исследователям многих научных сфер. Это связано с тем, что в процесс государственных закупок сопряжен с множеством рисков, так в соответствии с исследованиями «Экономические основы обеспечения государственных нужд», проведенным НИУ ВШЭ, выделено около 50 процессных рисков размещения заказа в России. Для минимизации рисков, в Федеральном законе «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ жестко регламентирован процесс размещения государственного (муниципального) заказа, но в то же время, мало внимания уделяется процессу определения предмета контракта на этапе планирования, а именно оптимизации комбинации и объема товаров, работ и услуг, входящих в него.
При описании предмета контракта (лота) в целях достижения наилучшего результата (удовлетворения нужд заказчика при эффективном расходовании бюджетных средств) заказчик должен определить состав закупки, а также объемы закупки, таким образом, чтобы не была ограничена конкуренция. Контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, а государственного и муниципального заказа осуществляет Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, в результате выявления нарушений законодательства назначающая предусмотренные законодательством санкции.
При определении “допустимости и недопустимости включения в один лот разноименной продукции, работ, услуг... заказчики часто сталкиваются с проблемой неопределенности критериев отнесения различных видов продукции (работ, услуг) к технологически и функционально связанным”, объединение которых в один лот законно. По этой причине у заказчиков возникает стимул деления закупки на меньшие лоты, с целью снижения вероятности ограничения конкуренции, что не всегда оправдано.
На сегодняшний день ощущается необходимость разработки рекомендаций по формированию лотов (предметов контракта), позволяющих заказчику учитывать ситуацию на рынке поставщиков конкретного объекта закупки, а также специфики этого объекта, с целью повышения привлекательности лотов для поставщиков. Такие рекомендации необходимы для заказчиков на стадии планирования закупок, которая предусмотрена Федеральным Законом от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (далее 44-ФЗ).
Важность эффективного деления на лоты обусловлена не только тем, что оно стимулирует рост конкуренции за определенный контракт, повышает эффективность использования средств заказчика, но и позволяет “привлечь к реализации заказов субъекты малого предпринимательства, предотвратить искусственное появление монополий, способствует росту конкуренции в будущем”.
Итак, при делении общего объема взаимосвязанных товаров, работ, услуг на лоты государственный заказчик должен решает как, « сформировать лот по объему и составу товаров (работ, услуг), входящих в него , так, чтобы это не ограничивало конкуренцию, и не нарушало действующее законодательство в области закупок».
Влияние формирования лотов на конкуренцию, экономию бюджетных средств определяет актуальность темы исследования.
Научная новизна исследования заключается в изучении эффективного формирования лотов с учетом специфики российского законодательства.
Объект исследования - закупки одноименной и комплементарной продукции государственными и муниципальными заказчиками в России (на примере компьютерной техники и технологически и функционально взаимосвязанной с ней продукцией).
Предмет исследования - эффективность деления на лоты в государственных закупках Российской Федерации.
Цель исследования - анализ механизмов эффективного деления закупки на лоты и разработка подходов к повышению эффективности деления на лоты государственными и муниципальными заказчиками в Российской Федерации.
Задачи исследования:
1. Изучить рекомендации ученых по оптимизации формирования лотов.
. Рассмотреть международный опыт оптимизации лотовой закупки.
.Проанализировать законодательное регулирование в сфере формирования лотов в России.
. Оценить эффективности деления на лоты в России.
. Предложить направления повышения эффективности деления закупок на лоты в России.
В исследовании были использованы следующие методы:
метод анализа при изучении законодательства и практики деления на лоты в России;
методы описания и сравнения при изложении полученных результатов;
метод моделирования при разработке подхода к делению общего объема закупки на лоты.
Базовая гипотеза исследования: эффективное деление на лоты позволяет повысить конкуренцию за право исполнения контракта, снизить вероятность сговора, стимулировать добросовестное исполнение контракта.
Гипотезы-следствия:
1. Деление на лоты зависит от уровня конкуренции на рынке.
. Деление на лоты зависит от комплементарности объектов закупки.
. Эффективность деления на лоты зависит от формата закупочных процедур, предусмотренных законодательством.
. Определение состава лотов зависит от доступных для заключения типов контрактов, предусмотренных законодательством.
Структура работы:
В Главе I рассмотрены основные тенденции применения механизма деления на лоты, а также основные подходы к делению на лоты на основе проанализированной научной литературы. В Главе II рассмотрено законодательное регулирование деления на лоты в ЕС, США и России, тенденции формирования лотов в различных странах проанализированы на предмет использования подходов, рассмотренных в первой Главе. В Главе III описаны результаты проведенного автором анализа практики деления на лоты в России. В Главе IV даны рекомендации по усовершенствованию используемых в России подходов к формированию лотов на основе рассмотренных в предыдущих главах подходов.
В этой главе описан общий подход к делению на лоты: что подразумевается под механизмом деления на лоты, причины его использования в государственных закупках, основные достоинства и недостатки данного инструмента. Кроме того, в Главе даны определения терминам, использующимся в исследовании. Также рассмотрены подходы к повышению эффективности деления на лоты, разработанные зарубежными ученными.
В работе использованы следующие понятия: контракт, лот, однолотовая закупка, многолотовая закупка, простая закупочная процедура, сложная закупочная процедура.
Контракт «( государственный контракт, муниципальный контракт) - договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд».
Лот - часть закупочной процедуры, в отношении которой заключается отдельный государственный или муниципальный контракт.
Однолотовая закупка - закупочная процедура, по результатам проведения которой может быть выявлен только один победитель(за исключением случаев проведения совместных торгов).
Многолотовая закупка - закупочная процедура, по результатам которой заключается несколько контрактов с победителями.
Простая закупочная процедура - запрос котировок, закупка у единственного поставщика.
Сложная закупочная процедура - все типы торгов (аукционов и конкурсов), а также конкурентные переговоры.
Под «делением на лоты» на сегодняшний день понимают:
) определение предмета контракта (товары, работы и услуги, которые будут поставлены совместно, их объемы и порядок поставки);
) проведение многолотовых закупочных процедур.
Далее в работе понятие «лот» отождествляется с определением «предмета контракта».
При определении предмета контракта государственный заказчик должен решить следующую задачу: как в соответствии с действующим законодательством сформировать предмет контракта так, чтобы он минимизировал издержки заказчика (в том числе и на проведение закупочной процедуры) и стимулировал эффективное исполнение контракта.
Сложность принимаемого решения в том, что не существует универсального подхода к покупке благ, поскольку всё зависит от условий конкретной поставки: срочности, региона, объемов, возможности определить свои потребности в объекте закупки на длительный период и т.д.
Рассмотрим влияние выбора (определения) основных параметров лота: объема и состава.
При определении объема лота действия заказчика можно разделить на: уменьшение (дробление) и укрупнение (объединение). Решение поделить общий объем поставки на более мелкие лоты или закупить различные (технологически и функционально взаимосвязанные, но не одноименные) товары, работы или услуги (далее объекты поставки) в разных лотах имеет ряд преимуществ и недостатков.
К достоинствам деления на меньшие лоты относится возможность поставщиков выбирать желаемый объем и объект поставки. Более того, деление на лоты позволяет “привлечь нескольких поставщиков к одновременной поставке в рамках размещенного заказа по лотам, что уменьшает риск срыва поставок”. В этом случае распределяются риски заказчика, связанные с зависимостью исполнения контракта от одного поставщика. В случае если поставщик не выполняет, предусмотренных контрактом обязательств, государственному заказчику потребуется время на расторжение контракта с таким поставщиком и заключение нового, при этом его нужды не удовлетворяются. В случае разделения общего объема поставки между несколькими поставщиками- заказ не будет “сорван” полностью, из-за оппортунистического поведения одного из них. Кроме того, в сложившейся ситуации у заказчика появляется возможность распределить недопоставленные товары (работы и услуги) между другими поставщиками и получить предмет закупки в срок (в случае, если изменения были предусмотрены условиями контракта).
Еще одним аргументом в пользу деления заказа на более мелкие лоты является повышение конкуренции за счет привлечения фирм меньшего размера, в том числе малого предпринимательства, так как поставка недифференцированной по составу продукции или продукции в меньших объемах способствует участию небольших фирм.
Поддержка субъектов малого предпринимательства (далее СМП) , как правило, является частью государственной политики. Таким образом, формирование небольших по размеру и не сильно дифференцированных по составу лотов считается инструментом политики поддержки СМП, которые не способны выполнить крупный заказ самостоятельно. Более того, поддержка малого предпринимательства на конкретный момент времени способствует росту таких фирм и соответственно повышению конкуренции в будущем. Стоит отметить, что распределение лотов между несколькими поставщиками поддерживает конкуренцию и на рынке в настоящий момент времени.
Формирование меньшего числа лотов способствует росту конкуренции за право заключить контракты, снижает вероятность сговора на рынке при большом количестве поставщиков. Крупные лоты более интересны для крупных участников рынка из-за наличия эффекта экономии от масштаба. Вероятность выиграть весь объем поставки при делении на меньшие лоты снижается, так как поставщикам становится сложнее оценить издержки соперников, в результате чего, при соотнесении издержек и выгод крупные поставщики могут принять решение отказаться от участия в закупочной процедуре.
Объединение технологически и функционально взаимосвязанной, но не одноименной продукции, также влияет на привлекательность лота для поставщиков. При этом эффективность такого объединения зависит в большей степени не от размера фирм на рынке, а от дифферецированности их деятельности (без учета возможности субконтрактования).
Многолотовые закупки могут способствовать повышению эффективности формирования лотов заказчиками только в том случае, если они помогают решить проблему асимметрии информации между заказчиками и поставщиками, и у поставщиков появляется возможность с большей вероятностью выиграть для поставки желаемый набор товаров, работ и услуг привлекательного для них объема. В других случаях, использование многолотовых процедур приводит к экономии денежных за счет снижения издержек по организации процедур (при наличии квалифицированного персонала, способного провести такую процедуру), а не за счет снижения совокупной цены закупленных объектов.
Итак, деление на большее число отдельных лотов может помочь государственным и муниципальным органам власти:
● стимулировать рост конкуренции как в конкретный момент, так и в будущем;
● распределить риски между поставщиками;
● привлечь малый и средний бизнес и новые фирмы к участию;
Но в то же время может:
· снизить привлекательность лотов для крупных поставщиков;
● увеличить возможность распределения лотов между поставщиками в случае сговора.