Вопрос деления закупки на лоты мало освещен в специальной отечественной литературе, но существует ряд работ, зарубежных авторов по данной тематике. На сегодняшний день не разработан единый подход к формированию лотов, ученые и практики предлагают ряд способов оптимизации такого деления, но эти предложения не являются системными. Далее рассмотрены подходы оптимизации деления на лоты, повышения эффективности лотовых закупок, которые используются в закупках как государственного, так и коммерческого сектора разных стран, предлагаются к применению ведущими мировыми учеными.
Рассмотрены механизмы повышения эффективности деления на лоты: во-первых, за счет определения предмета контракта, основывающегося на оценке количества и размера поставщиков, а также структуры их издержек на выполнение контракта, во-вторых, за счет выбора оптимального формата торгов, в-третьих, за счет выбора типа заключаемого контракта.
Принимая решение о составе лотов заказчик должен прежде всего обращать внимание на структуру издержек поставщика на исполнение контракта ( в том числе на производство продукции, поставку).
В зависимости от структуры издержек на производство и поставку товаров (оказание услуг, выполнение работ) их можно поделить на субституты, комплементы и нейтральные блага. Одноименные и взаимозаменяемые товары являются субститутами и являются вариантами товаров, работ и услуг, которые поставщики могут предложить для поставки в своей заявке на участие в закупочной процедуре, в таком случае поставщик выбирает, наиболее выгодный (или доступный) для него вариант объекта поставки. Технологически и функционально взаимосвязанные товары, работы и услуги, как правило, являются комплементами и их объединение в один лот будет более экономичным по сравнению с их раздельной поставкой. Объединение в один лот нейтральных благ будет дороже, их отдельной поставки. при поставке не равнозначной продукции, когда предмет контракта включает в себя несколько разнородных объектов- их совместная поставка может оказывать как увеличивать, так и сокращать издержки поставщика.. Dimitri, R. Pacini, M. Pagnozzi, G. Spagnolo указали на необходимость учета комплементарности объектов в составе лота, она может быть как положительной, так и отрицательной. “Контракты с положительной комплементарностью - для поставщиков выгоднее поставить объекты совместно, а не по отдельности”, по этой причине совместная закупка таких объектов дешевле раздельной. Отрицательная комплементарность обратное явление, совместное присуждение контрактов в таком случае менее выгодно для поставщиков- увеличивает цену совместной поставки, по сравнению с раздельной. Таким образом, комплементарность оказывает воздействие на решение поставщика подавать заявку на участие в закупочной процедуре.
Рассмотрим влияние на эффективность закупки наличие положительной комплементарности между объектами. В случае наличия комплементарности между товарами сильное воздействие оказывают постоянные издержки поставщика на выполнение контракта, деление на слишком мелкие лоты может быть невыгодным из-за доминирования постоянных издержек над переменными. При делении заказа на более мелкие лоты, у поставщика появляется риск того, что он не выиграет все желаемые лоты и постоянные издержки лягут на один лот, по этой причине поставщики закладывают всю сумму постоянных издержек в цену одного лота, чтобы не понести издержки в случае выигрыша одного контракта из нескольких возможных..
Таким образом, заказчик при делении на лоты должен оценивать наличие комплементарности между объектами и степень её влияния, пытаться рассчитать оптимальную комбинацию объектов в лоте в соответствии с издержками поставщиков. Стоит отметить, что заказчику редко доступна информация об издержках потенциальных поставщиков, кроме того, у них имеются индивидуальные различия, это усложняет выбор, принимаемый государственным (муниципальным) заказчиком. В такой ситуации заказчик может получить доступ к информации об издержках участника, посредством использования специальных форматов процедур (более подробно это будет рассмотрено в пункте 3 данной Главы).
Выбор размера лота зависит от специфики рынка этого объекта. Принимая решение о делении на лоты, заказчик должен учитывать количество и размер потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг (данный фактор оказывает воздействие, как при наличие комплементарности между предметами закупки, так и при отсутствии). Заказчик в зависимости от конъюнктуры рынка принимает решение об укрупнении или уменьшении лота.
1) Влияние числа поставщиков на решение заказчикаи Yellen рассмотрели стратегии аукциониста-монополиста, который продает два независимых товара и доказали, что при невысокой конкуренции аукционисту становится более выгодной стратегия объединения лотов. Этот вывод можно перенести на государственного заказчика, проводящего закупку, что обозначает, что число лотов должно быть меньше количества поставщиков.Palfrey, рассматривая рынок с двумя покупателями (аукционист проводит аукцион на повышение) пришел к выводу, что для них предпочтительней закупка, разделенная на лоты, соответственно продавец может выиграть, объединив лоты в один, для повышения конкуренции. Если же на рынке существует более двух покупателей то, многолотовая закупка увеличит выигрыш продавца.
К аналогичным выводам о влиянии количества лотов на уровень конкуренции пришли V. Grimm, R. Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza в статье “Division into lots and competition in procurement” . При этом ученые сделали акцент на том, что неправильное деление на лоты способствует сговору между поставщиками. Заказчик должен так поделить закупку на лоты, чтобы участникам было сложно их разделить между собой, так как чем выше конкуренция на рынке, тем выше транзакционные издержки участников по вступлению в сговор. Соответственно число потенциальных участников закупочной процедуры должно превосходить число лотов закупки. Также возможна и обратная ситуация, когда при небольшом количестве поставщиков заказ делится на большое количество частей, в таком случае, заказчикам будет сложнее разделить эти части между собой.
Таким образом, государственный заказчик должен использовать при формировании лотов, имеющуюся у него информацию о количестве и размере потенциальных поставщиков.
2) Влияние размера фирм поставщиков на формирование предмета контракта
Государственный заказчик, выбирая размеры одного лота, должен учитывать размеры потенциальных поставщиков, их технологические мощности, кадровое обеспечение , квалификацию и наличие других факторов производства. Более мелкие лоты привлекают меньшие фирмы к участию в торгах, которые исключены из торгов при продаже крупных лотов. В то же время мелкие лоты не привлекательны для крупных фирм.Avery, Terrency Hendershott доказали, что при разделении крупного лота на более мелкие, необходимо оценивать конкуренцию поставщиков за каждый лот, так как даже в случае, существенного прироста прибыли за счет конкуренции за один из лотов, заказчик может больше проиграть из-за сокращения конкуренции за второй.. Grimm, R. Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza советуют заказчикам для привлечения новых поставщиков и малого бизнеса оставлять лот в рамках многолотовой процедуры для СМП. В случае, если заказчик резервирует не конкретный лот, а дает возможность малым предпринимателям выиграть любой лот, при этом остальные поставщики смогут подать заявки на все лоты за исключением одного, это усложнит кооперацию между участниками.
В то же время существует и противоположный взгляд на необходимость уменьшения лотов для привлечения небольших поставщиков, Veronika Grimm (2006) утверждает, что объединение лотов не значительно снижает эффективность закупки, в связи с широко развитой системой субконтрактования, через которую малые фирмы получают доступ к выполнению частей крупного контракта.
Под субконтрактованием понимается возможность фирм выполнить часть заключенного другой фирмой контракта, а не весь контракт. Morton I. Kamien, Lode Li, Dov Samet оценили выгодность субконтрактования для заказчиков в рамках двухэтапных торгов и они доказали, что в таком случае оно не выгодно для них. Существует большая вероятность сговора между поставщиками после первого этапа торгов с целью снижения собственных издержек, в результате на втором этапе не произойдет существенного снижения цен - фирмы получат большую прибыль, а издержки заказчика увеличатся.
Таким образом, укрупнение лотов при предоставлении права субконтрактования более выгодно в одноэтапных торгах, а в многоэтапных торгах может привести росту издержек заказчика.
3) Способы учета конкуренции
Для того, чтобы принять в конкретной ситуации решение о формировании лотов заказчику необходимо оценить ситуацию на конкретном рынке. Рассмотрим несколько подходов к оценке конкуренции на рынке.
Для измерения конкуренции на рынке государственного заказа V. Grimm, R.
Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza предлагают использовать оптимистичный (OR) и
пессимистичный (PR) коэффициенты конкуренции.
«OR=n/L;=N/L;
где n- ожидаемое общее число заявок по всем лотам (заявки на разные лоты одного поставщика учитываются по отдельности - скорректированное число индивидуальных участников),ожидаемое количество отдельных участников,количество лотов».
Разница между коэффициентами заключается в том, что оптимистичный коэффициент не учитывает возможность сговора между поставщиками, поэтому учитываются заявки всех поставщиков на все лоты, в то время как пессимистичный -включает вероятность сговора между участниками, поэтому принимается во внимание число участников, а не количество заявок.
По этим коэффициентам заказчики могут оценить ожидаемую конкуренцию за каждый из лотов, скорректировать количество лотов с целью повышения конкуренции и привлекательности лотов для поставщиков.
Проблема использования этих коэффициентов состоит в том, что не всегда возможно предсказать количество участников закупки в связи с их загруженностью на конкретный момент, изменениями их технологических мощностей, а также из-за разной величины компаний поставщиков.
"В современной экономической теории и практике для измерения конкуренции предложен ряд статистических показателей: коэффициент концентрации производства, коэффициенты Герфиндаля- Гиршмана, энтропии, Линда и т.д. Все они оперируют с каким-то одним количественным статистическим признаком, характеризующим предприятия".
Как правило, государственные заказчики не обладают подобной информацией или на ее поиск необходимы слишком высокие временные и финансовые издержки. Кроме того, не смотря на то, что в соответствии с законодательством, любые поставщики, отвечающие законодательным требованиям, могут принимать участие в процедуре, на практике далеко не все участники заинтересованы в участии в государственных закупках: как в связи с большим количеством формальных ограничений, так и в связи с территориальной расположенностью поставщиков, и размерами и способностью справиться с заказами различной величины. Более того, важно учитывать продуктовые границы рынка, это подразумевает одновременное рассмотрение всех товаров заменителей.
Таким образом, оценка состояния рынка заказчиком должна включать как оценку количества, так и оценку размера поставщика. В первую очередь результаты оценки зависят от наличия достоверного источника актуальной информации о поставщиках данного рынка, участвующих в закупочных процедурах государственных заказчиков в конкретном регионе, а также об объемах ресурсов, находящихся в распоряжении поставщиков (возможных объемах поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг).
В предыдущих частях была обозначена важность учета комплементарности объектов и уровня конкуренции при делении на лоты, а также проблема недостатка информации об этих факторах. Для решения этих проблем, в частном секторе получили распространение комбинаторные торги с правом подачи пакетных заявок. Как правило, такие торги проводятся на основе торгов на повышение, редко используемых в государственном секторе.Milgram рассмотрел форматы торгов, в рамках которых у участников появляется возможность выбирать выгодные для них пакеты лотов. Поставщики могут подавать заявки как на один лот, так и на совокупности лотов, ранжируя для себя их привлекательность за счет ценовых предложений.
При этом заказчик сам определяет правила торгов: на какое количество лотов может каждый поставщик подавать заявки, на какие комбинации, Milgrаm привел несколько примеров: в одном аукционе поставщик мог торговаться только за отдельные лоты и за один крупный, объединяющий все мелкие лоты, после чего поставщик решал, что для него выгоднее отдельная закупка лотов либо единая, в то время как в другом аукционе (в нем продавались лицензии на использование радиоволн) участники могла бороться за все возможные комбинации лотов, число которых достигло 4095.
Он отмечает, что заказчику непросто вычленить наиболее оптимальный из предложенных вариантов пакетов, потому что они перекрывают друг друга, в этом случае появляется проблема определения победителя. С другой стороны, вариативность заставляет поставщиков делать максимально честные ставки (участнику торгов становится сложно предусмотреть все возможные варианты ставок соперников).
При рассмотрении комбинаторных аукционов, Cramton выделил ряд связанных с их использованием проблем: сложность оценки всех возможных пакетов заявок, соотнесения всех вариантов для аукциониста, кроме того, он подчеркивает, что не всегда участники придерживаются одной стратегии, что мешает дизайнеру аукциона выстроить его модель закупочной процедуры.J. Anton и Dennis A. Yao исходя из того, что многолотовая процедура может способствовать распределению лотов между поставщиками (сговору), предложили свою модель многолотовой процедуры закупки. В рамках которой “государственный заказчик предлагает различные объемы поставки, на которые поставщики подают заявки на поставку каждого объема, после этого поставщик выбирает комбинацию лотов, с наименьшими издержками”. Не поставщики выбирают наиболее выгодные для них комбинации объектов, а заказчики определяют спектр рассматриваемых лотов. При этом авторы не описали подход к формированию самих лотов.Avery и Terrency Hendershott сравнили закупку товаров крупными и мелкими лотами в торгах на повышение для монополиста. Они утверждают, что при наличии покупателей, заинтересованных в покупке всех типов продукции продавцам выгодно продавать объекты в крупных лотах. При перенесении данного вывода в сферу государственных закупок, это означает, что совместная покупка объектов в одном лоте выгодна, при наличии поставщиков, способных поставить все виды объектов. При сравнении однолотовых закупок и многолотовых с возможностью подачи пакетных заявок Christopher Avery и Terrency Hendershott выявили большую эффективность вторых.и его коллеги выявили, что одновременная продажа лотов на английском аукционе позволяет заказчику повысить эффективность закупки, так как поставщики снижают цену на комплементарные объекты, опираясь на информацию об издержках их соперников.
По мнению Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer для приобретения комплементарных благ в одном лоте больше подходят аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников в связи с тем, что у поставщика должна быть возможность оценить издержки соперников на одновременную поставку нескольких лотов, что может стимулировать снижение цены за счет комплементарности продукции. Для закупки одинаковой (однородной) продукции больше подходят торги первой цены, с закрытым заявками (конкурсы, в рамках российской практики).